国有企业是国民经济的主导力量，是社会主义经济的重要支柱。近年来，我市按照党中央、国务院和省委、省政府关于深化国资国企改革要求，不断深化改革，国有资产监管体系日趋完善，国有资本布局和结构得到调整优化，实现了国有资本从竞争性领域转向公共事业领域、从产业领域转向基础设施领域。在服务重大战略项目、基础设施建设、滇池生态治理、保障和改善民生等方面发挥了突出作用，为全市经济社会发展作出了重要贡献。同时，我市国有企业仍然存在一些亟待解决的突出矛盾和问题：有的企业偏离功能定位、主业不突出，业务板块重叠、同质化经营，经营效率不高；有的企业内部管控薄弱，管理层级多，债务风险大；有的企业党组织管党治党责任落实不到位，基层党组织建设薄弱，违法违纪问题时有发生等。进一步深化国有企业改革，完善国有资产管理体制，推动国有资本和国有企业布局优化、结构调整和战略性重组，实现质量更高、效益更好、结构更优的发展，对高质量推进区域性国际中心城市建设具有十分重要的意义。

（一）指导思想

以习近平新时代中国特色社会主义思想为指导，全面贯彻党的十九大和十九届二中、三中全会及中央经济工作会议精神，坚定不移加强党对国有企业的领导，统筹国有资本战略布局，以管资本为主加强国有资产监管，改革国有资本授权经营体制，探索符合昆明实际的国有资产监管和国有企业发展新模式，提高国有资本运行效率，做大做强做优国有资本，进一步增强国有经济活力、控制力、影响力和抗风险能力，切实发挥国有企业在建设区域性国际中心城市中的骨干和带动作用。

（二）基本原则

——坚持党的领导。贯彻全面从严治党方针，坚持党对国有企业的领导，推动管资本与管党建相结合，加强企业党的建设，

强化改革顶层设计、把握改革正确方向，保证党的路线方针政策和重大决策部署不折不扣贯彻落实，为改革提供坚强政治保证。

——坚持依法依规。践行社会主义法治理念，严格程序、规范操作，把依法治企体现到改革的全过程，维护企业职工合法权益，保障国有资产安全，防止国有资产流失。

——坚持创新发展。聚焦制约和阻碍国有企业发展的体制机制问题，进一步解放思想，加强制度创新，通过大整合、大重组等方式，释放改革活力，破解发展瓶颈，集聚发展新动能。

——坚持统筹兼顾。遵循社会主义市场经济规律、企业发展规律和国资监管规律，正确处理改革、发展、稳定的关系，把深化改革与开放合作、转型升级有机结合，增强改革的系统性、整体性和协调性。

——坚持风险可控。把主动防范化解系统性风险放在更加重要的位置，科学研判、应急谋远、标本兼治，加强风险排查、预警和处置，着力防范和化解企业整合、资产重组、债务处置、职工安置带来的各种风险，切实维护企业稳定。

（三）主要目标

通过3年时间，打造一批具有核心竞争力的企业集团，形成昆明国资国企发展新格局，使国有资本在全市经济社会发展中的作用进一步增强。

——2019年，进一步明确昆明国有资本战略方向和功能定位，确定主业和非主业界限，原则上企业集团主业控制在3个以内；研究市属企业整合重组方案和“一企一策”实施方案，指导县（市）区、开发（度假）园区制定整合重组方案。研究新设或改组昆明国有资本投资公司和运营公司。

——2020年，市属企业整合重组基本完成；新设或改组昆明国有资本投资公司和运营公司；组建昆明国有金融资本控股公司，基本形成具有昆明特色的国有资本发展新格局。

——2021年，市属企业战略更加清晰，主业优势更加突出，功能作用更好发挥，核心竞争力明显提升；国有资本布局结构进一步优化，以管资本为主的国有资产管理体制机制进一步完善；县（市）区、开发（度假）园区国有企业整合重组基本完成。

围绕建设区域性国际中心城市宏伟目标，结合昆明市经济社会发展规划、产业政策和国有资本布局实际，进一步明确国有企业战略规划和功能定位，优化国有资本布局，完善管资本为主的国有资本授权经营体制，构建具有昆明特色的国有资产监管和国有企业发展新模式。

（一）整体推进改革，进一步明确战略规划和功能定位

确定各公司战略规划和业务范围，明确主业和非主业范围，原则上单户企业集团主业范围控制在3个以内，引导各公司回归主业，做强主业。重点围绕市委、市政府重大战略部署，充分发挥各公司在基础设施建设、滇池环保治理、产业发展、扶贫攻坚及保障和改善民生方面的功能作用。

（二）分类优化布局，推进创新、重组、退出，构建昆明国资国企发展新模式

坚持以市场为导向，以企业为主体，有进有退、有所为有所不为，优化国有资本布局结构。通过整合重组一批、改制退出一批、创新发展一批国有企业，打造形成不超过8户企业集团。开展国有资本投资公司和运营公司试点，对行业相近、业务同质、板块重叠的市属企业及股权进行归类整合，整合重组综合交通、生态环保、城镇建设、产业发展、金融控股和重组培育大健康产业等六大集团。

新设或改组昆明国有资本投资公司和运营公司。按照《国务院关于推进国有资本投资、运营公司改革试点的实施意见》（国发〔2018〕23号），开展国有资本投资公司和运营公司试点。以主业处于基础设施建设、服务保障民生、重点产业培育等重要行业和关键领域的企业为主体，新设或改组昆明国有资本投资公司；昆明国有资本投资公司以服务重大战略、优化国有资本布局、提升产业竞争力为目标，以战略性核心业务控股为主，开展投资、融资、产业培育等。以主业处于竞争领域的企业为主体，新设或改组昆明国有资本运营公司，通过股权运作、价值管理、有序进退等方式，盘活国有资产存量，提升国有资本运营效率，实现国有资本合理流动和保值增值。

昆明国有资本投资公司和昆明国有资本运营公司列为市属企业管理，由市国资委履行出资人职责。按照现代企业制度要求，完善公司法人治理结构；探索授权昆明国有资本投资公司和昆明国有资本运营公司对授权范围内的国有资本行使部分出资人职责，建立完善以管资本为主的授权经营体制。

整合重组若干集团板块。对行业相近、业务同质、板块重叠的市属企业进行归类整合，整合重组综合交通、生态环保、城镇建设、产业发展、金融控股和重组培育大健康产业等六大企业集团。集团板块企业以做大做强做优优势产业和培育战略新兴产业为目标，加快结构调整和转型升级，落实昆明市重点产业发展规划和重大项目安排；布局符合市委、市政府确定的有优势、有基础、有市场前景，能较快形成经济增长新动力的优势产业，打造形成具有清晰盈利模式和稳定现金流的市场化企业集团。综合交通集团主要负责高速公路及配套设施、铁路、轨道交通、公交场站、公共交通运营、现代物流等投融资建设运营；生态环保集团主要负责滇池治理、污水处理、水环境治理、城市生产生活供水等投融资建设运营；城镇建设集团主要负责市政基础设施、土地一级开发、保障性住房、新城建设、旧城改造、城市资源开发等投融资建设运营；产业发展集团主要负责现代新兴产业、高原特色农业等产业投资开发；金融控股集团主要负责集中运营管理金融股权、资产，将各类金融牌照优势集中于同一平台，打造市属国有金融资本集中运营管理专业化平台，发挥国有金融资本服务实体经济、防控金融风险的重要作用；大健康产业集团主要负责大健康产业项目及配套项目开发，大健康数据建设、应用及开发，大健康产业培育等。以昆明市建设国家大健康产业示范区为契机，依托昆明独特的气候优势、生态优势和生物多样性资源优势，加快发展以生物医药、医疗健康服务、康体养生、文化旅游、食品健康等为重点的大健康产业。

上述企业集团列为市属企业管理，由市国资委对金融控股集团以外的企业集团履行出资人职责。

（三）完善县（市）区、开发（度假）园区国有资产管理体制

根据各县（市）区、开发（度假）园区国有经济规模、资源状况和国有企业发展水平，按照国资国企分级管理的要求，进一步完善县（市）区、开发（度假）园区国有资产管理体制。县（市）区、开发（度假）园区原则上不再保留国有企业，确有必要的可保留1户企业。县（市）区、开发（度假）园区企业国有资产总额50亿元以下，债务规模小且债务能妥善处置的，不保留国有企业；国有资产在50—100亿元，承担了重大建设任务且对地方经济有重要影响的，可保留1户；国有资产在100亿元以上的，可保留1户。探索改组组建县（市）区、开发（度假）园区国有资本投资或运营公司，将处于基础设施建设、服务保障民生等业务板块整合至国有资本投资公司或运营公司。

（一）推动企业整合重组

实施专业化重组。根据国有企业功能定位，推动市属企业之间采取资产重组、股权合作、资产置换、无偿划转等方式，将优质资源向优势企业和主业企业集中，减少无序竞争和同质化经营，提升资源配置效率。

加大内部资源整合力度。鼓励国有企业依托资本市场，通过产业培育、业务重组、吸收合并等方式，加大内部资源整合力度，促进资源向主业集中。科学规范国有企业主业范围，原则上将企业主营业务控制在3个以内，促进企业突出主业、做强主业，增强核心竟争力。

理顺企业之间股权关系。全面梳理国有企业之间相互持股情况，统筹采取增资扩股、股权转让、无偿划转等方式，逐步解决企业相互持股问题，切实保障公司治理机制正常运行、股东利益有效保护、企业资本得到充实，实现独立规范运作。

（二）加强现代企业制度建设

健全完善法人治理结构。加强董事会建设，优化董事会构成，探索建立专职外部董事管理办法，逐步建立外部董事占多数、职工代表参与的董事会，健全董事会考核经营层工作机制，进一步规范董事会职权；充分发挥党组织的组织领导作用，明确在企业决策、执行、监督各环节的权责和议事规则。落实经理层权责，建立规范的经理层授权管理制度。规范“三会”及党组织运行，着力构建党组织领导、董事会决策、经理层执行、监事会监督的组织架构，构建权责对等、运转协调、有效制衡的法人治理结构。

有序推进市场化选聘高级管理人员。加强市属国有企业领导人员队伍建设，加大市场化选聘力度，培养造就一批适应市场竞争需要、充满活力的职业经理人队伍。职业经理人实行市场化选聘、契约化管理，形成高级管理人员能上能下的机制。逐步提高市属国有企业高级管理人员市场化选聘比重，通过市场化选聘的高级管理人员依法由公司董事会任免，逐步实现市属国有企业领导人员去行政化。

完善企业薪酬分配制度。健全与国有企业领导人员选任方式相匹配、与企业功能性质相适应的差异化薪酬分配制度，对市场化选聘的职业经理人实行市场化分配机制。加快国有企业工资决定机制改革，统筹用好员工持股等中长期激励举措，激发企业员工活力，保持员工队伍的稳定性和忠诚度。

（三）推进混合所有制改革

按照分类分层、稳步推进的原则发展混合所有制经济，积极推进主业处于充分竞争行业和领域的商业类国有企业混合所有制改革，稳步探索重点领域混合所有制改革，在具备条件的存量国有企业基础上引入民营资本、非市属国有资本进行混合所有制改革，同时通过增资扩股、股权收购、新设公司等增量方式引入民营资本发展混合所有制经济。鼓励国有企业积极利用已有上市公司平台，通过增发、配股、并购、重组等多种方式引进各类资本，不断增强上市公司实力，做大做强做优上市公司。依法依规推进混合所有制企业实施员工（管理层）持股计划。

规范国有资本参股股权管理。建立健全混合所有制企业国有资本参股股权管理制度，依法落实国有股东在参股企业中的权利和责任。完善参股企业国有股权代表管理机制，发挥国有股权代表在完善公司治理、规范经营管理、提升运营效益等方面的作用，切实保护各类所有制的合法权益，实现各种所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

（四）加快推进转型发展

支持投融资公司转型发展，推动投融资公司由过去依赖政府性融资向政府引导的市场化融资转变，更加注重市场化投融资模式创新，更加注重依靠转型发展满足投融资需求。支持投融资公司在做好风险防控的基础上推进商业化转型、市场化运作。积极探索对现金流量大、融资支撑性强，能较快形成稳定现金流的重点产业并购整合，培育自身造血功能。将市级党政机关（事业单位）所属企业经营性国有资产按照所属行业、板块、性质分类，统筹注入到投融资公司，做实资产。

（五）切实防范重大风险

严控债务风险。发挥昆明市政府性投资和债务管理委员会高位统筹作用，妥善处理存量债务，合理控制新增债务。依法依规开展市场化融资，严控新增政府隐形债务。落实年度融资计划和“一企一策”化债方案，确保偿还到期债务。加大土地供应力度，提高土地偿债贡献。建立畅通银政、银企合作机制，争取金融机构支持。加强债务管控，强化风险预警，建立债务风险预警和应急处置机制，对债务实施动态监控和管理。建立偿债准备金制度，应对突发债务危机，保障债务链接。对到期债务可能无法落实偿债来源，面临债务违约的，及时启动债务预警机制，制定债务应急处置预案，并向市政府及相关部门报告。

严控投资风险。加强投资项目管理，切实规范决策程序，注重事前事中事后监管并重，强调事前加强规范、事中注重监控、事后强化评价和问责。严控不符合企业功能定位和主业发展方向的投资项目。加强企业投资风险管控，将投资风险纳入企业全面风险管理，健全有利于风险识别、风险控制、风险化解的管理体系。落实企业主体责任，加大违规经营投资责任追究。

严控法律风险。健全国有企业法律风险防范机制，将法律审核贯穿到整合重组、投融资、混合所有制改革、低效无效资产处置等各环节，确保在法治轨道上推进改革。增强企业合规经营意识，加快建立职责明确、全面覆盖、流程规范的合规管理体系，确保企业依法合规经营。

（六）加快企业“瘦身健体”

压缩企业管理层级。进一步加强监管企业子公司清理整顿工作，明确清理范围、清理原则和工作要求，分析各级子公司的运营情况和管理现状，逐户提出清理意见，形成清理整顿方案。原则上将企业管理层级控制在3级以内，构建业务有进有退、企业优胜劣汰、板块专业化经营、管控精干高效的发展格局。

处置低效无效资产。按照资源资产的性质、类型、状况等分类施策，采取多种方式，处置非主业或低收益业务，减少债务、增强流动性；加快退出持续亏损、扭亏无望的企业，妥善处置三年以上无效益且未来两年生产经营难以好转的低效无效资产，加速终止长期亏损、前景不明、缺乏控制力的投资项目。有效利用长期闲置或使用效率偏低的土地、房屋等存量资产，提高资产使用效率。

剥离企业办社会职能。加快完成国有企业“三供一业”分离移交工作。出台国有企业退休人员社会化管理的实施方案，推进国有企业退休人员社会化管理，2020年底前完成相关工作。

（七）优化国有资产监管

健全完善监管体系。建立从管企业向管资本为主转变的授权经营体制，建立以资本为纽带的国资监管体系，授权国有资本投资公司和运营公司对授权范围内的国有资本依法依规履行部分出资人职责。根据整合重组需要，将部分国资监管企业股权划转至国有资本投资公司和运营公司，在组织框架、运营模式、经营机制方面取得突破。加快完成市级党政机关（事业单位）所属企业经营性国有资产集中统一监管工作。健全国有资本经营预算和收益分享制度，强化国有资本收益收缴，落实国家关于划转部分国有资本充实社保基金的有关要求，推动符合条件的国有及国有控股大中型企业将10%国有股权划转充实社保基金。

持续优化监管职能。深入推进“放管服”改革，修订完善并动态调整履行出资人事项权利责任清单，厘清出资人职责边界，规范行权内容和履职方式。加强事前事中事后全过程监管，做好下放、授权事项的有效衔接，确保放得下、接得住、管得好。

改进监管方式和手段。完善国资监管制度，聚焦国资国企系统问题频发多发领域，重点监管企业领导人员决策行为，要求企业严格执行会议制度，按照“三重一大”规定决定企业重大事项，不断提升监管质量和管理水平。实施更加精准有效的分类监管，在经营业绩考核等方面设置差异化监管目标。加大违规经营投资责任追究力度，对违反规定、未履行或未正确履行职责造成国有资产损失以及其他严重不良后果的国有企业经营管理有关人员严肃追责问责。

（八）加强党对国有企业的领导

充分发挥党组织领导作用。坚持党对国有企业领导不动摇，把加强党的政治建设摆在首位，坚持党的建设与企业改革同步谋划、党的组织及工作机构同步设置、党组织负责人及党务工作者同步配备、党的工作同步开展。把加强党的领导和完善公司治理统一起来，将党组织议事规则写入公司章程，明确党组织在公司治理中的法定地位，规范党组织参与重大决策的内容和程序规则，把党组织讨论研究作为董事会、经理层决策重大问题前置程序，把党的领导融入公司治理各环节，切实提高国有企业党组织把方向、管大局、保落实能力。

加强企业领导班子建设。坚持党管干部原则，坚持好干部标准，按照对党忠诚、勇于创新、治企有方、兴企有为、清正廉洁的要求，选优配强企业负责人，建设高素质专业化领导班子。加强国有企业领导人员管理监督，严格落实谈心谈话制度，强化对关键岗位、重要人员特别是一把手的监督管理，建立健全素质培养、知事识人、选拔任用、从严管理、正向激励体系，引导广大干部新时代新担当新作为，着力建设忠诚干净担当的高素质干部队伍。

加强企业党的基层组织建设。以提升组织力为重点，突出政治功能，健全基层组织，优化组织设置，理顺隶属关系，创新活动方式，扩大基层党的组织覆盖和工作覆盖。大力推进党支部标准化、规范化建设，严格党内组织生活，积极探索基层党组织服务生产经营、凝聚党员群众的载体建设，促进党组织和党员作用发挥，推动基层党组织全面进步、全面过硬。

落实全面从严治党责任。压实国有企业党组织管党治党主体责任和纪检监察机构监督责任。健全企业领导人员职业道德约束制度，引导领导人员坚定理想信念、正确履职行权。深入推进党风廉政建设和反腐败斗争，完善标本兼治的制度体系，突出重点领域和关键环节的监督，努力构筑企业领导人员不敢腐、不能腐、不想腐的长效机制。

全面贯彻落实国家、省、市已出台的支持国有企业改革发展的政策措施，进一步解放思想，创新举措，确保国有企业改革三年行动方案目标任务落到实处。

（一）财税政策

合理安排国有资本经营预算资金，支持、引导国有企业实施改革重组。落实国家相关支持企业兼并重组的税收政策，符合条件的企业可享受兼并重组企业所得税特殊性税务处理、非货币性资产投资交易的企业所得税、企业改制重组涉及的土地增值税、契税等税收优惠政策。企业通过合并、分立、转让、置换等方式，将全部或者部分实物资产以及与其相关联的债权、负债和劳动力一并转让给其他单位和个人，不属于增值税的征收范围，其中涉及的货物转让，不征收增值税。全民所有制企业改制为国有独资公司或者国有全资子公司，可依照改制中资产评估增值不计入应纳税所得额、资产的计税基础按其原有纳税基础确定、资产增值部分的折旧或摊销不得在税前扣除等规定进行企业所得税处理。

（二）土地使用政策

实行工业用地节约集约利用鼓励政策，在符合规划、不改变用途的前提下，现有工业用地提高土地利用率和增加容积率的，不再增收土地价款。省、市级确定的优先发展产业且用地集约的工业项目，出让底价可按不低于工业用地出让最低价标准的70%确定；完善城市低效用地及拟改造土地使用权一次性招标政策。完善工业聚集区节约集约利用评价、考核与升级扩区、建立用地“增存挂钩”机制。鼓励地上地下空间开发利用，完善地上地下建设用地使用权配置方式、地价确定、权利设定和登记制度。支持市属企业采取作价出资（入股）方式配置土地使用权。

（三）金融支持政策

引导商业银行在风险可控的前提下积极稳妥开展并购贷款业务。推动商业银行对兼并重组企业实行综合授信，改善对企业兼并重组的信贷服务。鼓励证券公司开展兼并重组融资业务，各类财务投资主体可以通过设立股权投资基金、创业投资基金、产业投资基金、并购基金等形式参与兼并重组。对上市公司发行股份实施兼并事项，不设发行数量下限，兼并非关联企业不再强制要求作出业绩承诺。改革上市公司兼并重组的股份定价机制，增加定价弹性。非上市公众公司兼并重组，不实施全面要约收购制度，允许实行股份协商定价。

（四）社会保障政策

认真梳理国有企业改革涉及职工分流安置的有关政策，结合兼并重组等国有企业改革重点举措，进一步明确细化内部退养、解除劳动关系、社保关系转移接续等政策措施。在确保社保基金支付安全的条件下，按国家部署延长执行阶段性降低住房公积金缴存比例、企业职工养老保险单位缴费比例和失业保险费率实施期限。进一步实施稳岗补贴，合理把握全省最低工资标准增长节奏和标准调整。在国有企业改革三年行动方案实施过程中，对整合重组和化解风险中暂时遇到困难的企业，按照规定报经有关部门批准后，可缓缴社会保险费。

（五）降低企业用能成本政策

推进电力市场化改革，完善交易规则，落实输配电价政策，扩大交易准入范围，加大昆明配售电公司培育力度，充分发挥昆明电力交易中心作用，支持符合准入条件的工商企业通过市场化方式直接参与市场化交易，或委托昆明配售电公司代理购电，直接交易的电量和容量将不再纳入发用电计划。

（一）加强组织领导

成立以市政府主要领导为组长的昆明市深化国有企业改革工作领导小组，充分发挥昆明市国有企业改革工作领导小组统筹协调和指导把关作用，负责牵头研究重大改革专项工作，协调解决共性、难点问题。市级各有关部门要结合职能职责，研究细化支持国有企业改革的政策措施，加强协同配合，形成工作合力。各县（市）区、开发（度假）园区要把国有企业改革摆到重要议事日程，统筹谋划、全力推进。各县（市）区政府、开发（度假）园区管委会和市级有关部门及国有企业要建立完善工作机制，围绕重要平台搭建、重大资产重组、混合所有制改革等重点工作，分解细化改革任务，一企一策、一事一策研究制定改革方案，明确改革的路径、方法和步骤，列出时间表、明确责任人，确保各项改革目标任务不折不扣得到落实。

（二）强化考核督查

将国有企业改革目标任务、支持国有企业改革的政策完善和落实情况列为各县（市）区、开发（度假）园区党政领导班子、市级有关部门领导班子年度考核内容，强化国有企业改革评价考核，充分发挥考核指挥棒的作用。将推进国有企业改革目标任务完成情况纳入对企业领导班子和领导人员的综合和经营业绩考核，并与薪酬分配密切挂钩，调动激发企业改革的主动性和积极性。各地各部门要紧紧围绕国有企业改革目标任务，细化实化政策措施，加强督办督查，及时掌握工作进展情况，发现和解决工作推进中存在的困难和问题。

（三）营造良好氛围

健全激励机制和容错纠错机制，最大限度地调动国有企业广大干部职工积极性、主动性和创造性，通过改革释放红利、激发动力、增强活力。加强对深化国有企业改革的正面宣传和引导，及时解读改革政策，及时公布改革进展，积极宣传典型经验，积极争取社会各界对国有企业改革的理解支持，努力营造有利于推动改革的社会舆论环境。

市级各有关部门，各县（市）区、开发（度假）园区和企业要结合实际抓好贯彻落实，形成全市上下深入推进国有企业改革的强大合力。