1 引言

国有控股企业是指，在企业的全部资本中国家资本股本占较高比例，并且由国家实际控制的企业。传统国有企业存在体制单一、创新不足、效率偏低等问题。引入不同性质的股东，能为企业带来灵活性、创新性、高效性。因此，混合所有制改革成为国有企业可持续发展、做大做强的重要途径，国有企业与外资企业、民营企业等的合作不断推向深入和多元。应运而生的各类国有控股企业在生产经营管理过程中会因为体制碰撞产生诸多问题。因此，如何切实解决国有控股企业法人治理结构中存在的实际问题，加快构建国有控股企业新发展格局，促进国有控股企业持续高质量发展具有现实意义。

2 公司法人治理结构概念

从效率最大化及效益最优化的角度出发，财产的拥有者通常会将部分个人财产转交给拥有较强专业水平的管理人员来进行经营运作，从而解决因个人能力及眼界的不足导致的资产运营风险，提升资源的利用效率。因此在公司实际运营中，经营权及所有权往往存在分离情况，从而导致股东的合法权益无法得到有效保障。资产所有者如果不能针对资产经营者制定出完善的管理机制，所有权及经营权如果不能科学有效划分，则必然会对公司正常有序运营造成诸多限制及不便。从法律的角度上说，公司法人治理结构的核心作用就是针对公司法人进行切实的约束管理，对公司所有主体的活动加以有效调控。公司的拥有者、管理者、运营者以及监督者都是公司的主体，只有公司内所有主体分工明确、相互制约、通力合作，才能推动公司实现持续高质量发展。

3 国有控股企业法人治理结构

完善国有企业法人治理结构是全面推进依法治企、推进国家治理体系和治理能力现代化的内在要求，是新一轮国有企业改革的重要任务。国有控股企业由于股权的分散及股东的多元性，为保护各方股东的既定合法权益。公司法人治理结构通常涉及四个层面: 首先，股东会作为公司最高决策机构，应对股东及公司的所有者的职权及义务加以明确的界定。其次，设立董事会或执行董事并明确决策范围、董事的权利义务及履职要求。再次，设立公司监事或监事会代表出资人执行对公司董事会、经营层的监督机制，同时对公司财务的准确性以及真实性加以监控。最后，要对经营者即管理层的运营机制、权利和职责进行明确的划分。公司的拥有者、管理者、监督者以及运营者各自独立运作、相互制衡、相互促进，才能保证企业获得最佳的经济收益。

4 国有控股企业法人治理结构存在的问题

4. 1 股东疏于管理

首先，公司成立伊始各位股东对于如何界定股东会及董事会的权限仍未形成清晰的概念，习惯直接使用 《公司法》中的相关规定，导致首份 《公司章程》可能存在水土不服、无法满足特定行业或特定股权结构的要求。其次， 《公司章程》一旦制定很少修改，导致股东会对董事会的授权长期不变。同时股东派任到公司的董事长期不更换，董事必须具备很强的履职能力和职业操守，才不会形成 “内部控制”。最后，公司股东除了在参加股东会时获取公司生产经营信息、履行股东职权外，平时很少直接过问公司情况。尤其是对外投资较多的股东，如派出董事、监事没有执行定期报告机制，很少会主动了解公司情况或董事会、监事会、经营层的履职情况。股东对于股东会决策事项的执行情况不了解、不重视，也未持续跟踪。董事会对于股东会授权的决策事项及其执行情况未能及时汇报股东知悉。虽然每年董事会都向股东会做年度工作报告，但其内容通常流于表面，也可能出现董事会总体履职良好，但个别董事不称职、不给力的情况。

4. 2 董事会越俎代庖

我国 《公司法》对有限责任公司的股东会、董事会的权利义务进行了详细的规定，只要 《公司章程》没有变更和调整，公司应当严格遵守 《公司法》中的相关规定。但在生产经营过程中，一些公司往往会遇到董事会越权履职的情况。一是股东在 《公司章程》中给予董事会过多权限，或者各方股东对于部分重大权限未作出明确规定，在实际运营时董事会很可能不考虑事项的重大程度，也未征求股东意见，自行替代股东会对这些重大事项作出决定。二是部分公司为求效率、避免麻烦而罔顾制度，以董事会会议的形式来替代股东会会议做决策。另外，部分股东过于信任和依赖其派出的董事，董事说什么就是什么，导致个别董事滥用职权、无视制度。

4. 3 监事会监督失效

国内公司的监事会因为各种历史原因，长期未能充分发挥对董事会及经营班子的有效监督。一方面，监事会获取公司信息的渠道比较窄，往往只能通过参加董事会会议的形式获取公司信息，并且获取的信息也是董事会 “限量供应”甚至是 “美化过的”; 另一方面，监事会除了每年向股东会报告年度工作情况，没有形成常规汇报反馈机制。股东无法实时掌握董事会、经营层运作情况。部分监事尤其是职工监事作为公司职工，需要在经营层管理下 “讨生活”，不太可能对董事会、经营层形成实质监督。

5 完善国有控股企业法人治理结构的策略

5. 1 改善股权结构，优化国有出资人制度

从众多的历史教训中可知，对一个国有控股企业而言，并非国有比例越高越安全。国有股一股独大，往往会打击中小股东的积极性，从而失去混合所有制改革的初衷。从国资监管角度而言，固然对国有企业对外投资有原则上控股的要求，但进行投资决策时还是应该科学、合理、审慎地决定出资比例。对于不熟悉、不精通的领域可以在国有企业控股的基础上适当调低国有持股比例，更多地引入具备技术、信息优势的参股股东，甚至放弃控股改为参股，才是促进合作发展、确保资产安全的明智选择。在签订股东协议、制定《公司章程》时科学界定各方股东的责权利，不过于独断也不轻易退让，既要确保国有资产保值增值，同时不损害中小股东的合法权益。必要时，及时签订补充协议或修改 《公司章程》，在互惠互利的基础上合作共赢。

5. 2 促进公司法人治理结构多元化

国有企业一股独大的传统不利于国有控股企业法人治理水平的提升。混合所有制改革就是要引入体制机制灵活、技术信息快捷的外资企业、民营企业乃至个人股东，创新灵活机制、提高市场变化应对能力、有效防范化解风险。国有股一股独大通常表现为国有股东要求在董事会、监事会、经营层占绝大多数。想要在保持国有董监高占多数的同时实现科学管理、有效制衡，一方面可以增加董事会、监事会、经营层职数，允许中小股东增派董事、监事、高级管理人员; 另一方面可以参考上市公司设立独立董事、国有企业设立外部董事的机制，在国有控股企业中引入外部董事。渠道既可以是国有控股企业自己聘请外部董事，也可以是股东自己聘任外部董事后派驻到国有控股企业任职。充分利用外部董事专业优势及经验优势，尤其是在法律、财务、金融等方面的优势为国有控股企业把脉问诊、防控风险，真正实现公司多元化治理。

5. 3 充分发挥监事会监督作用

股东是公司运营产生效益的获得者，不管是董事会做出的决策还是经营层各项工作的实施，其核心目的都是确保股东的合法权益。要想实现上述目标，必须促使监事会参与到公司的实际运营之中，促使监事会的监督落到实处，达到实效。一是监事会要认真履职、为股东实施实质性监督。二是除了列席董事会会议，监事会还应列席经营班子会议、公司其他重大会议及活动，随时调阅公司财务报表等重要资料，充分畅通检查监督渠道。三是大胆引入外部监事，切实加强监事会的独立性和监督力。

5. 4 规范董事会运作

针对董事会的各项工作加以规范可以从以下四个方面入手: 一是完善公司管理制度，明确股东会、董事会职责权限，尤其是对投融资、关联交易、资产处置等重大事项要分清金额、划分界限。在执行过程中一旦发现问题，及时进行调整。二是建立完善董事会专门委员会制度，如果董事会中国有股东派出董事占大多数，可以允许中小股东派出的董事在专门委员会担任负责人或人数过半。三是换届换董事，避免一家公司的董事会长期被少数几个人把控。四是除了董事会年度工作报告，可以要求个别董事定期述职，及时了解董事及董事会运作情况。

5. 5 不断完善经营层的激励机制

研究表明，股票期权激励在优化经理层级激励机制方面具有重要的影响，不断扩展激励覆盖范围、增加经理人的持股比例，能够有效提升经营层级人员工作的积极性。对于国有控股企业而言，可以在既定目标条件下及合理范围内给予经营层乃至技术骨干一定的股权激励，有效提升整个团队的工作积极性，促使整个团队积极参与企业决策，与企业共同成长、共同进步。另外，可以适时从外部引入职业经理人，全面提升公司经营管理水平。

6 结论

综上所述，想要构建完善的国有控股企业法人治理结构，就必须要明确股东会、董事会、监事会以及经营层的职责权限及相互关系，以促进公司健康持续高质量发展。