党的十八大正式揭开了新一轮国资国企改革的序幕，其中，国有资本投资运营公司改革试点是本轮改革的中心环节 。本文立足国有资本投资运营公司的特殊功能定位，以山西省省级国有资本投资运营公司为例，力图探析搭建与管资本相适应的投资管控机制，以期能够为其他地方省市国有资本投资运营公司的改革试点提供参考。

一、山西省省级国有资本投资运营公司的改革历程

2017 年，山西省启动新一轮国资国企改革。2017年 7 月底，山西省国有资本投资运营有限公司在太原正式揭牌成立，注册资本 500 亿元，并采取合并设立方式，将所持原 22 家省属国企股权全部一次性注入。另外，省国资委对山西省国有资本投资运营有限公司进行部分授权，明确了 10 项授权放权事项，授权决定省属国有企业（以下简称出资企业）的投资计划、发行公司债券、重大融资、担保事项。2020 年，山西省国有资本投资运营有限公司再次改革，更名为“山西省国有资本运营有限公司”（以下简称山西国资运营公司），并形成“分级授权、厘清职责、品字架构”的山西特色国资监管新体制，授权履行出资人管资本职责，其中，投资管控是出资人管资本职责的重要内容之一。

二、传统管企业体制下投资管控机制存在的问题

改革国有资本授权经营体制之前，传统管企业体制下投资监管机制面临的主要掣肘问题包括以下三点。

一是存在“重审批、轻管理”的弊端 。实质上，传统管企业体制下的审批制思维是出资人过于重视投前审核，力图为出资企业把好投资决策关，对投中管理及投后评价考核与责任追究机制不够重视。二是存在“重过关、轻实效”问题。在过去的投资监管模式下，投前审核更加侧重合规性审查，管理制度偏原则性，缺乏细化的、实操性的可行性研究评判标准，也缺乏报考编制指南、尽职调查流程与方法等核心环节。同时，出资企业普遍存在过关心理，出现可行性前瞻研判不够深入，目标市场定位偏差、核心技术先进性不足、投资效益不达预期等问题，投前可行性研究论证的水平有待提升。三是存在“覆盖窄、笼统化”短板。出资企业长期以来以固定资产投资为主，股权投资比重相对较小，并且运用多层次资本市场的意识和能力不足。因此，在过去投资监管模式下，出资企业以固定资产投资管理为主，对股权投资、私募股权投资基金、上市公司交易、金融工具等管理不到位，并且长期缺乏市场化商业性投资与政策性投资、项目投资与科技创新投入的管理规定，投资管理规范亟待健全。

三、管资本体制下投资管控机制改革的必要性

投资管控是优化、调整国有经济布局和结构的基本手段，也是国有资本授权经营体制改革的重要内容。投资管控直接影响到产业布局，产业布局又决定了出资企业的生存基础、经营效益、发展后劲和市场竞争力，因此投资管控机制改革对国有资本投资运营公司的健康发展至关重要，具体体现在以下几个方面。

（一）投资管控是国有资本投资运营公司践行功能使命的重要途径

国有企业是中国特色社会主义重要的物质基础和政治基础，是党执政兴国的重要支柱和依靠力量。对于国有企业的职责与使命，习近平总书记多次发表重要讲话，作出了“两个支柱”“两个基础”“六个力量”“三个排头兵”“顶梁柱”等重要论述。对山西省而言，国有企业是全省经济发展的基石，是支撑全省经济大厦的脊梁。通过构建与管资本要求相适应的投资管控机制，充分运用产业投资、资本运作、金融服务，可以发挥好山西国资运营公司的平台作用，从而做优做强做大国有资本和国有企业，提升国有资本整体质量，更好地发挥国有资本的控制力、带动力、影响力。

（二）投资引领是推进山西省产业转型发展的现实需要

2020 年，习近平总书记再次亲临山西视察，提出了“在转型发展上率先蹚出一条新路来”的指示要求。山西省的实践也充分证明，转型是山西发展的根本出路、唯一出路，是能够走通、可以走好的路，是攻坚克难、追赶超越的艰辛探索之路。对此，省委省政府已经制定了“时间表”和“路线图”，即到 2025 年转型出雏形、2030 年基本实现转型、2035 年全面实现转型。在这个过程中，山西国资运营公司要加强全局性谋划、战略性布局，推动所出资的省属国有企业切实担负起转型发展的重大使命和历史责任。同时，还要通过高效率、高质量的投资，充分发挥引导、带动和支撑作用，不断优化国有资本布局，当好山西省转型发展的主力军、排头兵。

（三）投资管控是国有资本保值增值的必然要求

以前，部分国有企业投资管理不够规范，导致了大量国有资本沉淀，大而不强，全而不优，资源要素配置效率不高。有的项目投产运营后长年亏损，主要靠资本金维持；有的项目开工之际即为亏损之时；有的项目建设过程中就已预计要亏损，不得不停工。而通过建立与管资本要求相适应的投资管控机制，下大气力抓投资管控、抓有效投资，可以彻底刹住不理性的投资、盲目的投资、无效的投资，并且能够坚持效益为中心，真正按市场化、法治化的理念和思路管好、用好投资，全力提升投资质效，力促国有资本保值增值。

四、国有资本投资运营公司投资管控机制改革基本思路

山西国资运营公司成立后，先是围绕出资人基本职责，并结合投资监管实践经验，在调研出资企业投资现状和存在问题的基础上，不断探索改革优化投资管理体系，然后先后经历三次重构，力图构建与管资本要求相适应的投资管控机制。其基本思路是：作为积极股东，以法人治理机制为根本途径，以管好国有资本布局和国有资本回报为逻辑出发点，制定授权放权清单和投资项目负面清单，并坚持战略管控和财务管控相结合、放活和管好相统一的原则，主抓关键环节核心要素。改革要点主要体现在以下几个方面。

一是去行政化，实现市场化、法治化。从行政审批向通过法人治理机制履行出资人职责转变，从保姆式管理向积极股东转变，将投资研究决策权回归企业。二是放管结合、把好重点项目决策关。对限额以上、主业范围之外的境外投资项目，由山西国资运营公司和出资企业进行同步可行性研究；其他项目则由企业自主决策。三是以绩为尺，向考核要成效。树立鲜明的效率效益管理导向，坚守投资效益为中心，并注重对投资效果进行评价考核，以此倒逼企业自我加压、自我约束、审慎投资、提高效益。四是设定投资标准、抓实关键环节。设定企业发展赛道、投资能力与产业发展线指标，并建立可行性研究评判标准体系。对在主业和新兴产业范围内具备投资能力且达到发展线指标的增量投资项目，由企业依法依规组织决策；禁止企业对超出范围、不达能力和发展线指标的增量项目进行投资。五是全程管控，有效防范投资风险。由偏重投资事前审批向事前、事中、事后全过程管理转变，如强化投中监控，通过平台监测、监督，及时发现重大不利变化，及时采取止损措施；强化项目投后评价，将投后评价结果与可研报告所列发展线指标进行对比，同时，对比结果要与业绩考核紧密挂钩，以此实现投前审核标准化、投中监控动态化、投后考评刚性化的投资全流程闭环管控，切实有效防范投资风险。六是建立专业力量，构筑专业投资能力。要设立国资运营研究院，建设专业化研究团队，并构建行业数据库和专家库，全力强化前瞻研判能力，为投资决策提供专业咨询支持，大力提升投资决策的科学性和有效性。

五、国有资本投资运营公司投资管控机制的搭建

（一）投前管理关键环节

山西国资运营公司逐步构建四级投前同步论证机制，主抓投资方向、投资能力、投资效益等环节。一是投向方面，要把握三个“符合”，即出资企业投资项目要符合国有资本布局方向、符合山西省转型发展方向、符合企业战略发展方向，并聚焦主责主业，围绕主业目录开展投资，原则上不允许企业在主业和新兴产业之外开展增量项目投资。二是投资能力方面，要以资产负债率为核心，以投资主体的资本实力、财务承受能力为出发点来开展增量项目投资，并抑制高负债企业投资冲动。例如，对资产负债率超过警戒线但未超过重点监管线的企业，审慎开展投资；对资产负债率超过重点监管线的企业，原则上禁止通过债务融资实施增量投资项目；固定资产投资项目资本金应至少达到法定最低比例。三是投资效益方面，设定关键盈利能力指标，参照国家标准，对标行业优秀值、良好值、平均值，推进新增项目关键指标迈过全国同行业平均水平“生存线”、力争达到全国先进水平“发展线”。四是以市场可行性和技术可行性为基础，对标分析项目所在行业的市场现状及发展趋势、市场容量和竞争格局、重点竞争对手经营情况等，预估研判项目市场竞争力；对标分析项目所在行业的前沿趋势，对比重点企业的技术路径及关键技术指标，研判项目技术及工艺水平的先进性，以此作为项目投资决策的重要参考。

（二）投中管理重点内容

一是动态跟踪管理。山西国资运营公司正在逐步完善系统功能模块设计，建立标准化投资台账，将投资全过程流程、资料流转等嵌入系统，并动态跟踪分析运营中的投资项目，及时发现项目中的重大不利变化，督促出资企业及时调整方案，及时采取止损措施。二是阶段性抽查，组织出资企业定期分析固定资产投资项目的预算执行情况和建设进度情况，严控设计概算不超可研投资估算、施工预算不超设计概算、竣工结算决算不超施工预算；强化财务硬约束，加强被投资企业的财务监控。

（三）投后管理关键环节

重点抓好投后评价、绩效考核、项目审计三个环节。一是投后评价方面，组织出资企业每年对已完成竣工验收或交付验收后一个财务年度的固定资产投资项目，以及已完成登记手续或产权交割手续、取得管理权一个财务年度后的股权投资项目开展项目后评价，以研究项目的决策、实施、结果及其影响等。同时，要着重对比发展线指标的实际结果与项目决策时确定的预期目标，找出差距，总结经验，吸取教训，以达到改善投资决策和管理水平、提升投资效益的目的。山西国资运营公司可适时选择部分重大投资项目，委托独立的第三方机构开展投后评价，并向企业通报投后评价结果，推广项目开展的有益经验。二是绩效考核方面，要督促出资企业建立健全投资业务责任体系。所有投资项目均应明确项目负责人和实施团队，并且依据项目可行性研究报告数据，签署项目投资目标责任书；在项目建成投产或运营后，实行项目后评价结果与责任书目标奖罚联动，与企业班子成员的本年度绩效薪酬兑现直接挂钩。三是项目审计方面，要督促出资企业建立多部门协调联动机制，跟踪审计投资决策、资金使用、投资收益、风险管控等关键环节，并及时提出审计建议，以达到规范项目管理、防范化解风险的目的。

（四）中介机构管理

出资企业应强化中介机构管理，实行诚信承诺和黑名单制。出资企业应与进行可行性研究论证、尽职调查、审计、资产评估及投后评价的中介机构签订诚信承诺书，凡发现舞弊或造假行为的，将终身追责。山西国资运营公司、出资企业分别建立中介机构的信息公开和“黑名单”制度，引导和督促“阳光”操作，将违规的中介机构列入“黑名单”，要求其一定时期内不得在出资企业范围内开展业务。

六、结语

投资管控是国有资本授权经营体制改革的重要内容，国有资本投资运营公司要在精准把握“管资本”核心要义的基础上，在厘清权责边界的前提下，结合区域国资国企改革所处阶段特征、产业布局结构、国资规模等实际情况，以管好国有资本布局和国有资本回报为出发点，立足积极股东身份，构建与本区域特征相宜、适合管资本要求的投资管控机制。