党的十九届四中全会的召开，提出了深化国有企业改革的要求，中国特色现代企业制度也在不断完善。深化国有企业内部改革的过程中，尽管国有企业在公司治理结构方面取得了不错的成效，但仍存在一些亟待解决的问题，例如具有普遍性的党组织前置程序不规范，集团公司一体化过度管控，“三会一层”权责不清导致难以追究归责等，这些问题本质在于新时代下国有企业法人治理结构缺乏相适应的制度支撑。

2020 年，国务院办公厅制定了完善国有企业法人治理的指导意见，随后2021 年 6 月 24 日国务院国有企业改革领导小组办公室召开了国企改革专题讨论会，重点将三年改革行动中的关键要求纳入公司章程等制度体系，此举能够推动实现国企改革措施制度化、规范化、长效化。

上述管理办法的出台及会议的召开是自 2019年10 月31日国务院国资委印发 《中央企业公司章程指引 （试行）》以来，进一步推进建立以章程为核心的国有企业现代企业管理制度的重要举措，这表明在国有企业公司治理中，现代国有企业法人治理结构的构建和完善，不断巩固着公司章程的基础性地位，公司章程不仅是实现国有企业法人治理结构的重要制度支撑，也是进一步深化国有企业改革的必备条件。

一、国有企业法人治理结构的内涵

现代企业的法人治理结构产生于现代企业经营权与所有权掌握者的不统一，这种分离直接导致作为财富拥有者、企业所有者的投资人可以通过雇佣有能力的经营者，将经营者的经商才能同自己的社会财富结合在一起，有效提升企业生产力活力水平。为了双方更好地结合，这种明确投资者和经营者不同的职权定位、明确经营者的责任义务、明确经营者的考核激励、监督二者和维持各方利益平衡为目的的法人治理结构，其本质上也是一种代理、激励、监督和规范机制。

国有企业所需的法人治理结构实质上是一种解决方案。首先，应明确国有企业最鲜明的特征是“代表全民利益掌握社会的主要生产资料”，这表明国有企业是推动建设中国特色社会主义的重要物质基础。然而国有企业的产权主体并没有被天然人格化，所谓的国有企业出资人并非传统意义上的企业所有者，他们同企业经营者一样，其权限都来自于人民和国家的委托。党组织作为中国特色法人治理主体的核心，在国企法人治理结构中的重要地位已被明确法定，应当将党的领导纳入到公司治理中去，将党建工作纳入到国有企业公司章程中去，明确在企业中党组织作为法人治理主体的权利，包括在决策、执行、监督等环节中，让党组织有机地嵌入法人治理结构。综上，国有企业法人治理结构在满足现代企业所有与经营界限清晰的前提下，还须平衡、激励、约束企业经营者与各类国有资产经营者、监督者，以期最终形成一种有效的制衡。而公司章程为企业法人治理结构提供了载体与支撑。

二、公司章程下的国有企业法人治理结构

（一）党组织

内嵌式党组织是我国国有企业法人治理的标志，党组织的研究讨论也是公司作出重大决策的前置议事程序。在“双向进入、交叉任职”的领导体制下，企业经营者应受到来自公司章程与党组织的双重约束，党组织也通过将党的政策方针与企业经营理念相融合，突出自身的领导作用。2016 年 10 月，习近平总书记在全国国企党建工作会议中提出，要求国有企业应当充分服从党组织的领导，使企业党组织融入公司治理结构之中。这次讲话的精神为建设中国特色现代国有企业制度提供了引导方向，为保障党对企业的领导和厘清公司治理关系提供了根本遵循。

（二）股东及董事会

国有企业股东的相关规定和其他企业颇有不同，其特殊之处在于国有企业没有“有形”的股东，而是由国有资产监督管理机构通过一级一级的委托代理，委派股东代表参加企业股东会会议。更为特殊的国有独资公司，根据《公司法》中的相关规定，股东及股东会的相关职责由国有资产监督管理机构行使，可以不设置股东会，也就是说国有独资企业可以由国资监管机构取代股东会的名义，进而对董事会进行授权。而对于国资控股企业，由于股权组成多元，企业应建立股东会，国资监管机构通过股东大会对董事会的授权行使股东权利。因此，在遵守党和国家相关规定及改革政策方向的前提下，国有企业法人治理的公司章程应视企业的具体股权情况，设计相应的股东会职责。

可见，董事会权利最终是来自股东或出资人机构的委托，公司章程可以在遵循授权的条件下，特别设计董事会的职权，除法定和国有资产监督管理机构决定不能进行委托的，其他的可以将其职权委托交由董事会行使，明确职权事项，并通过公司章程的形式固定，同时要防止董事会与股东会职权“交叉”的现象，这样才能保障权利的正当行使。

除此之外，还应注意国有企业法人治理中外部董事制度的设计。审视国资委对于外部董事的相关任职要求及所规定的议事规则，国有企业法人治理中外部董事制度建立的核心目的是破除传统国有企业管理层成员均为企业“内部人”的格局，尤其是通过董事会外部董事占多数的规定，彻底打破传统国有企业一把手“一言堂”的局面，从而不断加强董事会的独立性，赋予其一定的经营自主权，以增强国有企业的经营活力，同时提升国资委对国有资产的监督，有效解决国有企业的治理风险。

（三）监督体系

对于国有企业法人治理结构而言，通过公司章程建立适应的监督体系至关重要。目前，中国特色的国有企业监督体系可以分为两大部分，分别是内部监督和外部监督。

公司章程所确立的监督体系主要为内部监督。目前国有企业法人治理的内部监督体系主要体现为法定机关和法定人员的监督，前者包括国有企业自身党组织、监事会、违规问责受理部门以及合规委员会和法律事务机构、职工（代表）大会，后者为外部董事 / 独立董事、总法律顾问以及职工董事 / 职工监事。

在国有企业监事会制度改革之前，国有独资公司监事会成员由履行出资人职责的机构指派组成，而国有独资公司依据《公司法》向其所出资的企业指派监事，上述两行为均是基于股东与企业之间的产权关系。所派出的监事目的在于代表出资人检查其所出资企业的董事会、经理层是否严格按照相关规定开展工作，检查国有资产保值增值情况、企业生产经营销售情况等。监事会若发现国有企业经营者存在危害或滥用国有资产的情况，须及时上报出资人，以保障国有资产的安全。具体而言，国有企业中的监事会主要发挥着以下几个方面的作用：

首先要强化国有企业对自身的约束力。在当下激烈的市场竞争局势下，国有企业必须积极响应改革要求，提高自我约束力，从内部优化自身，以实现自主经营、达成自我发展。同时还应尊重国有企业的特殊情况，在给予经营者充分经营自主权的基础上，对权利的行使情况进行有效监督，遏制资本经营过分趋利行为，减少经营者的风险经营决策，降低国有资产损失的风险，避免危害国家利益。

其次要时刻保持警惕风险预警的态度，及时发现国有企业内部的运营问题。风险防范预警是提高效率减少问题成本的关键之策，事前的监督预防比事后补救处理更重要。若想达到这一效果，必须要及时发现国有企业存在的问题，监事会需充分发挥职责，定时定点地开展监督工作，使企业经营更加规范化，降低经营风险。此外，监事会还需检查企业的管理制度及经营决策是否符合国资监管的规定，经营者的行为是否遵守法律法规和国家政策方针，是否有违背公共利益诉求。监事会在国企中一旦发现前述问题，必须及时上报，以尽快解决风险，最好能够做到防患于未然。

再者要保证国有企业资产价值的稳定性，不仅不能贬值还要随着经济发展不断增值。其实本点是上述两点的发展结果，必须达成上述两点之后，才能保证国有资产价值的稳定和增长。2018年3月，国有企业进行了监事会制度改革，监事会的基本作用与设立出发点并未改变，但从职能角度来看，其已不属于国有企业内部监督，应当归纳为外部监督，同样也是完善国有企业监督体制的重要改进。

（四）其他

除了上述三个方面的独特之处，中国特色国有企业与其他所有制公司在法人治理方面还具有以下不同，亦应在国有企业章程中予以体现：

国有企业的治理主体与众不同。现行《公司法》规定有限责任公司的法人治理主体包括：股东 / 股东会 / 股东大会；董事会 / 执行董事；监事会 / 监事。而国有公司的法人治理主体，除《公司法》所规定的之外还包括：党组织；国家出资企业；履行出资人职责机构 / 出资人代表机构；审计、监察和纪检部门；职工 / 工会 / 职工（代表）大会；总法律顾问 / 依法治企第一责任人。

因层级、事项的不同而导致国有企业法人治理的与众不同。根据国有资本的占比和出资来源，国有企业可以分为以下两层结构：第一层国有企业，是指由各级人民政府或其授权的机构直接出资的企业，这类企业被称为“国家出资企业”；第二层国有企业，是指由前述“国家出资企业”出资的其他企业，此处的出资分为直接出资和间接出资，“国家出资企业”的出资人又称“履行出资人职责的机构”“出资人代表机构”。

出资人代表机构的职责范围比较广泛，最基础的就是获取经营管理的效益及相关资产的收益，还包括参与决策、行使管理权、聘用聘任管理者。与其他所有制公司的区别在于，对于一部分重大事项，即便该企业并非由国家出资企业直接出资，也须由国家出资企业决定，这导致国有公司的直接出资人 / 股东并不一定完全拥有对所出资企业重大决策的决定权。

国有企业在法人治理方面所适用的监管规定与众不同。我国现行法律对于国有企业的监管十分严格，除了所有企业均应普遍遵守的法律规范之外，还单独为国有企业制定了另外一套监管法律，例如《中华人民共和国企业国有资产法》《企业国有资产监督管理暂行条例》等法律法规。近年来，我国对于国有企业的法人治理愈加重视，法律规范的制定也更加完善，这从侧面体现了国有企业在市场经济中主导地位以及关键作用，以及在现实中解决公司法人治理问题的重要程度。

职工民主管理导致国有企业法人治理的与众不同。国有资产归属于全民的所有权属性，决定了国有公司的职工在民主管理方面较之其他所有制公司更为严格。对于部分重大决策事项，国有公司在决策时须听取职工意见，比如《中华人民共和国企业国有资产法》第三十七条规定的合并和分立等；还有一些重大决策事项必须经职工民主程序决定，比如《中华人民共和国企业国有资产法》第四十一条规定的国有企业改制等。

三、国有企业法人治理结构的实现

在明确了法人治理结构的含义和其中涉及的具体权利内容后，便需要考虑如何实现法人治理结构，也即如何通过公司章程明确相应机构的地位职责，建立清晰制度规范，有效支撑公司法人治理。就章程内容而言，除《公司法》所规定的必备条款之外，还应包含如下内容：

（一）关于党组织

依据《中国共产党国有企业基层组织工作条例 （试行）》 等相关法律及党章，党组织在国有企业中居于法定的领导地位，通过行使对企业重大事项决定、把关和事前监督权，发挥领导核心和政治核心作用。就党组织具体作用而言，首先要保证其政策方针和国家政策在本企业坚决贯彻落实，以此来把握国有企业在改革和发展方向的正确稳定。其次要推进企业规范管理，在讨论重大事项时，加强党组织对集体的领导，学会抓主要矛盾、关键问题。最后要推进科学决策，督促股东会、经理层、董事会在法律规范下行使职权，鼓励企业履行各种经济社会责任。此外，不仅应加强党组织自身建设，管理干部，吸引人才，使工会、共青团等群众组织发挥其应有的作用，也要全心全意依靠职工群众，支持职工代表大会开展的各种工作。党组织内部的组织架构以及外部的办事机构，还有各种人员聘任配置，也必须符合相关法律法规，坚持和完善双向进入、交叉任职的领导体制。

在具体内容和程序方面，需要明确党组织研究讨论是股东会、董事会、经理办公会在重大事项决策时的前置程序。党组织的主要职责应以书面形式规定，建立重大事项决策名单管理制度、尽职合规免责事项清单制度，厘清党组织与其他治理主体的权责，深入贯彻“三个区分开来”。同时，应明确党组织决定权、把关权、事前监督权所涉及的事项，将党组织在企业法人当中治理的地位落到实处。

（二）关于出资人机构与董事会

依据《中央企业公司章程指引（试行）》颁布及之后实施的《中国共产党国有企业基层组织工作条例 （试行）》《国有企业公司章程制定管理办法》，应当明确规定董事会的各项权利与义务，明确规定董事会在制定公司企业战略中作出重大决策、防范企业风险时应有的职责与自身定位。董事会应保障股东和公司的利益，平衡出资人机构、公司、高级管理人员及职工多方利益关系。总体来看，应当进行有效的战略监控，准确把握公司发展方向与速度，防范安全、质量、环保、投资、知识产权、法律等方面的重大风险，认真执行出资人机构有关管理人员选聘、薪酬、考核等规定，还要规范公司高级行政管理人员在聘用人员审批办事流程，监管资金使用用途等各种方面，确保出资人机构通用制度的严格落实。

在具体的内容和程序方面，应当将职工民主的管理和董事会行使职权的制度二者结合起来，既要支持公司职工代表大会依照相关法律法规行使权力，也要维护其合法权益。应明确董事会授权出资人机构或股东会的事项，不能含糊不清造成权力无限扩张。董事会制定涉及到企业职工切身利益的相关方案时，要严格遵循企业决策或审批流程，须按照国家对于职工权益保护的相关规定最终作出决议。对于职工切身利益的保护是公司企业价值的核心体现，也是企业良性运转的基础保障。此外，董事会可以将部分职权授予专门委员会、董事长或总经理行使，但法律规定必须由董事会决策的事项除外。比较特别的规定是在职工董事和外部董事方面。章程中需明确外部董事不应和公司存在任何可能影响其公正履职的关系。对职工董事和对公司其他董事应一视同仁，公正分配权利和义务，重视职工董事提出的正当诉求，并给予合理的反馈，代表和维护职工合法权益。

（三）关于经理层

依据国资委翁杰明副主任 2021年6月24 日在将国企改革三年行动重点要求纳入公司章程等制度体系专题推进会上的讲话精神表明，需要大力推行经理层人员的任期制度以及对经理层人员的契约化管理制度，在解任和聘任方面需按照严格的任期制度及契约化管理制度来实行，落实刚性兑现薪酬制度，合法维护管理人员的利益。同时，应在章程中明确总经理谋划经营、紧抓落实、强化管理的职能定位，以列举形式列明职权范围，清晰权责。

应当根据实际情况在公司章程中明确高级管理人员。依据《中华人民共和国企业国有资产法》 第二十二条、第四十三条等规定，以及《中央企业违规经营投资责任追究实施办法（试行）》第三十一条之规定，国有企业的高级管理人员与董事、监事受到同样的监管。依据《中华人民共和国公司法》第二百一十六条第（一）项和《国有企业公司章程制定管理办法》第十一条之规定，公司高级管理人员有着完善的架构，必须要配备齐经理、副经理。行政方面还需要有财政负责人、财务负责人、法律方面的顾问、董事会秘书以及公司章程要求的其他人员。

（四）关于监事会

全国人大于 2018 年 3 月 13 日在十三届一次会议通过《国务院机构改革方案》，随后中共中央办公厅、国务院办公厅在 2018 年 9 月 13 日，印发《关于调整国务院国有资产监督管理委员会职责机构编制的通知》，新增了国有企业领导干部的审计责任以及国有重点大型企业监事会职责的监督审计。

由于上述机构调整与现行 《公司法》关于监事会的规定不匹配，有待《公司法》予以相应修改。因此，《中央企业公司章程指引 （试行）》 注释中这样表达：对于国有独资公司监事会的设置，应当由国资委根据《公司法》的修订情况进行确定。

（五）关于劳动人事

依据前述讲话精神，应在公司章程中明确国企改革三年行动重点的要求，健全在规范岗位管理的基础上，以劳动合同管理为重点，完善市场化招聘制度，实行员工平等公开招聘、管理者选聘竞聘竞争上岗、末位调整和不胜任退出机制，健全具有市场竞争力的薪酬分配制度。

四、结语

鉴于当前国企改革中遇到的一些问题，公司章程的修改与制定将会成为当下及未来一段时间内国企改革的重点任务。综上所述，国有企业应根据实际经营情况，有针对性地设计章程内容，厘清各治理主体权责，构建相适应的法人治理结构，配套相关运营制度、权责清单，真正建立起中国特色国有企业管理制度。