中新网北京9月13日电 (记者 李金磊)中共中央、国务院今日对外公布《关于深化国有企业改革的指导意见》，这一千呼万唤的国企改革顶层设计终于面世，为新一轮国企改革指明了方向。

这份新一轮国企改革的总体方案，不仅明确了改革的时间表，即"到2020年在国有企业改革重要领域和关键环节取得决定性成果"，而且呈现出不少亮点：国企首次分为商业类和公益类；监管要由"以管企业为主"转向"以管资本为主"；混合所有制改革不设时间表，不搞"拉郞配"；员工持股试点先行；国企高管实行差异化薪酬；国企红利上缴比例到2020年要提高到30%……随着方案的出台，国企改革将掀开新的篇章。

亮点一：国企分为公益类、商业类

--避免"眉毛胡子一把抓"

《意见》提出，将国有企业分为商业类和公益类，并实行分类改革、分类发展、分类监管、分类定责、分类考核，推动国有企业同市场经济深入融合。

根据意见，不同类别的国企其主要目标、考核方式也不一样。商业类国企的主要目标是"增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增值"；公益类国企的主要目标是"保障民生、服务社会、提供公共产品和服务"。

记者注意到，这是官方首次正式明确将国企分公益类、商业类进行改革。这也意味着，新一轮国企改革将首先给国企分类，但是，如何对于目前十几万个国企进行科学分类，是摆在监管者面前的第一道难题。

对于如何分类，《意见》提出，按照谁出资谁分类的原则，由履行出资人职责的机构负责制定所出资企业的功能界定和分类方案，报本级政府批准。各地区可结合实际，划分并动态调整本地区国有企业功能类别。

事实上，目前各地对国企的分类并不一致。据统计，目前已有22个省区市出台国企改革方案，大部分省份将国有企业分为3类。其中，最早出台改革意见的上海将国企分为竞争类企业、功能类和公共服务类三种，北京、甘肃、湖北、江苏等省份也是此种分法；宁夏则将国企分为公益类、营利类、功能类三种类型。

"分类是国企改革的基础，很重要。"国务院国资委研究中心副主任彭建国对中新网记者表示，不同的国企其主业、功能定位也不一样，是以经济效益为主，还是以服务民生为主，这都要正确分类。在分类后，不同国企其面临的改革、调整、考核和监管都不一样，这也决定了国企下一步生存发展的状态。

"分类监管有助于提高监管的有效性、考核评价的科学性，避免了过去"眉毛胡子一把抓"的弊端，不同类型国企有着不同的目标和考核方式，也有助于提升国企的活力。"中国企业研究院首席研究员李锦对中新网记者表示，在分类基础上，预计商业类国企将进一步向民企等多种所有制资本敞开大门，国企的并购重组会进入一个新的阶段。

亮点二：由"管企业"转向"管资本"

--"婆婆"要变身"老板"

国有资产管理体制改革是本轮国企改革的关注焦点之一。《意见》明确，要完善国有资产管理体制，以管资本为主推进国有资产监管机构职能转变，实现以管企业为主向以管资本为主的转变。

"管企业"向"管资本"转变，这被外界视为本轮国企改革最大的亮点之一。而之所以要转向"管资本"，中国政法大学教授、国资改革专家李曙光对中新网记者表示，原来国资管理体制和方式更多陷入到资产的管理，存在越位、错位等问题，而现代企业制度更多要求去管资本。

李曙光认为，"以管资本为主"是国资监管思维的一大变化和进步，表明国有资产监管机构将更多扮演"老板"的角色，而不是"婆婆"的角色，原来"管人、管事、管资产" 管理风格将会改变，不再过多干预企业经营的事务，而是主要关注国有企业增值保值、做强做大做优，强调国有资本功能的放大。

《意见》还要求，以管资本为主改革国有资本授权经营体制，改组组建国有资本投资、运营公司。以管资本为主推动国有资本合理流动优化配置，清理退出一批、重组整合一批、创新发展一批国有企业。

在业内人士看来，进一步完善国有资产管理体制，就要跳出过去的"管资本"过粗、"管人"过死、"管事"过细的怪圈，而组建国有资本投资、运营公司是实现"管资本"的重要组织形式。

根据《意见》要求，国有资本投资、运营公司作为国有资本市场化运作的专业平台，依法自主开展国有资本运作，对所出资企业行使股东职责，按照责权对应原则切实承担起国有资产保值增值责任。

专家表示，以后国有资产监管机构将主要管国有资本投资、运营公司，然后由国有资本投资、运营公司出面对国有企业履行股东职责。这其实是类似于新加坡淡马锡模式。在这种组织形式下，原来的"国资委-国有企业"的两层结构将转为"国资委-国有资本投资、运营公司-国有企业"的三层结构。

亮点三：混改不设时间表

--不搞拉郞配，民企避免成陪衬

"推进国有企业混合所有制改革"是本轮国企改革的重点之一。《意见》要求，引入非国有资本参与国有企业改革。在石油、天然气、电力、铁路、电信、资源开发、公用事业等领域，向非国有资本推出一批符合产业政策、有利于转型升级的项目。

事实上，在石油领域，中石化已打响了央企混合所有制改革"第一枪"。2014年7月份，中石化正式公布混合所有制改革的引资方案，确定将通过增资扩股的方式引入社会和民营资本。

然而，对于混合所有制，民营企业家心中既有热情，但也有不少疑虑，担心会剥夺民营企业家独立经营机会，使民营企业成为国有企业的附庸。

对于这种担心，《意见》规定，稳妥推动国有企业发展混合所有制经济。对于适宜继续推进混合所有制改革的国有企业，要充分发挥市场机制作用，坚持因地施策、因业施策、因企施策，宜独则独、宜控则控、宜参则参，不搞拉郞配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。实行同股同权，切实维护各类股东合法权益。

为何不设时间表？李曙光认为，由于混合所有制比较复杂，此次改革更加强调 "稳步进行"，向外界释放出这种信号：不要为了混改而混改，不要盲目追求混改数量，要做就做质量高一点、好一点。

"混改有两种方式，一是民企混改国企，二是国企混改民企，两种方式处理不一样，未来的操作方式、基本原则都有差别，而且最重要是的要防止国有资产流失，所以要有序进行，不设时间表。"李曙光说。

亮点四：员工持股试点先行

--体现谨慎推进态度

中国著名法学家江平表示，混合所有制要真正取得成功，一是不能够强迫，也不能够变相强迫；二是既然民企和国企是混合所有，那就不能仅仅把民企作为陪衬，作为一种点缀，因此要有合理的股份比例；三是权利要做到真正的平等。民企既然入股了，至少应该保证享有管理和分红这两个主要权利；四是在执行混合所有制时同时施行员工持股制。

对于员工持股，《意见》提出"探索实行混合所有制企业员工持股"。要坚持试点先行，在取得经验基础上稳妥有序推进，通过实行员工持股建立激励约束长效机制。

江平指出，员工持股制可以对国有企业机制里一些腐败和落后现象给予更多牵制，同时也可以增加经营管理方面更多的动力。

李曙光认为，员工持股是混改的突破口，涉及到劳动者、知识产权拥有者的权益如何实现的问题，以及如何更好鼓励企业创新、建立国企激励机制的问题，这也不是那么简单的事情，所以强调要试点先行，这同样体现出谨慎推进的态度。

亮点五：国企高管薪酬"差异化"

--不吃"大锅饭"，不搞"均贫富"

长久以来，国企高管薪酬畸高、不公开的问题一直饱受诟病。一些高管薪酬增长过快，与职工收入差距过大，甚至在企业巨亏的情况下仍然可以拿高额年薪。此外，由于之前薪酬结构设计与企业业绩挂钩不紧密，导致央企高管薪酬制度无法体现行业、企业功能差异。

《意见》对薪酬问题进行了定调，要求实施"差异化薪酬分配办法"。

具体来看，《意见》提出，对国有企业领导人员实行与选任方式相匹配、与企业功能性质相适应、与经营业绩相挂钩的差异化薪酬分配办法。对党中央、国务院和地方党委、政府及其部门任命的国有企业领导人员，合理确定基本年薪、绩效年薪和任期激励收入。对市场化选聘的职业经理人实行市场化薪酬分配机制，可以采取多种方式探索和完善中长期激励机制。

上述改革内容与《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》精神相一致。也就是说，未来国企高管的薪酬将实施差异化，并且强调"与经营业绩相挂钩"，对于行政任命的高管来讲，其薪酬结构由此前的基本年薪加绩效年薪，改为"基本年薪、绩效年薪加任期激励收入"；而市场化选聘的高管，其薪酬将与市场看齐。

中国企业改革与发展研究会副会长周放生此前在接受中新网记者采访时表示，差异化薪酬分配办法打破了薪酬"一刀切"的做法。在现行的薪酬制度下，虽然亏损央企高管的薪酬比盈利央企的高管要低，但相对来说还是"大锅饭"，也没有低多少，这样就缺乏激励，不符合现代企业制度，也不利于企业的健康发展。

李曙光指出，差异化薪酬意味着不能搞"均贫富"，否则就没有激励性。不同岗位、不同重要性、对于企业不同的贡献都要在薪酬体系中体现出来，这样才能建立比较好的激励机制，使得企业能留住人才，并得以在竞争中不断发展壮大。

亮点六：国企红利上缴比例2020年提到30%

--倒逼国企提升盈利能力

这份《意见》提出，建立覆盖全部国有企业、分级管理的国有资本经营预算管理制度，提高国有资本收益上缴公共财政比例，2020年提高到30%，更多用于保障和改善民生。划转部分国有资本充实社会保障基金。

国有资本收益，俗称"红利"。对于国企红利上缴比例的提高，财政部财政科学研究所所长刘尚希在接受中新网记者采访时表示，国有资本的性质是全民所有，其产生的收益应该全民共享，但目前国企红利上缴比例偏低，应该逐步提高。

事实上，社会中"提高国企红利上缴比例"呼声已久。2014年5月，财政部曾发布通知，决定从2014年起适当提高中央企业国有资本收益收取比例。需缴纳红利的国有独资企业，应交利润收取比例提高5个百分点。

调整后，第一类企业红利上缴比例为25%，这一类只包括中国烟草总公司一家；第二类企业为20%，包括中石油、中石化、中移动等14家；第三类企业为15%，包括一汽、宝钢、中粮、华润等70家；第四类企业为10%，包括中国邮政、中国核工业集团公司等；第五类企业免交当年应交利润，目前仅涉及中储粮和中储棉两家企业。

李锦表示，1999-2007年，国有企业遇到困难，几千万人下岗，国家没有要求它们上缴收益。2007-2010年，国企日子好过了，开始上缴收益，国家还会予以返还。所以，相比于历史数据，30%的国有资本收益上缴比例还是很高的。

刘尚希表示，上缴更多红利不是直接分给每一个人，而是用于资助政府的社保和养老开支，用于建设与老百姓(603883)生活密切相关的基础设施等公共服务的提高，这对于提升老百姓幸福感、扩大内需和消费、保障国家财政安全具有重要意义。

刘尚希进一步指出，提高国企红利上缴比例还有利于形成倒逼机制，倒逼国企优化盈利模式，提升盈利能力，增强竞争力尤其是研发创新能力，从而加快国企改革和发展步伐。