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地方国资国企改革的现实困境与路径优化 —深圳国资国企的探索与启示
来源 Source:综合开发研究院 肖钦        日期 Date:2021-10-28        点击 Hits:143

 

近年来,为顺应新时期国资国企改革发展需求,中央先后出台 “1 + N”系列改革文件,对国有资产优化布局和结构调整、国有资产监管方式优化、国有资产监管职能转变等国资国企改革重大事项做出战略性部署,为全面建设社会主义现代化国家新征程中国资国企改革指明了前进方向、提供了根本遵循。但站在新的历史起点上,面对错综复杂的国内外经济环境,如何更好适应国际竞争市场,更高效率配置国资资源,更大限度调动国企活力,亟需破解当前国资改革困境并探索出新的发展模式。

一、相关文献研究

1. 关于地方国有企业市场公平地位

近年来,随着地方国有企业走出去步伐不断加快,现有由国有资产监督管理部门承担国有企业出资人角色的国有企业产权制度方式,使得政府由于地方国资监管部门的政府特设机构性质而屡次陷入国际商事纠纷,对本国企业商业利益和政府国际形象造成了一定负面影响。对于国有企业与地方政府间这种国际市场认定为影响市场公平竞争的代理关系,一方面,近年来地方国有企业所获得的政府补贴以及融资额度远高于民营企业,并牢牢占据了能源、基础设施建设等领域绝大部分市场份额;但另一方面,地方政府的强干预异化了当地国有企业资金使用行为,使其在市场竞争领域又处于弱势地位。由此可见,面对当前错综复杂的国际经济形势和持续提升的市场对外开放水平,有必要进一步理顺地方国有资产监督管理体系,加快对接国际通行的市场经济规则,提升国有经济与市场经济的兼容性。

2. 关于当前地方国有资产监管体制从地方国有资产监管体制来看,在当前地方国资国企监管从管企业”“管资产管资本转变的进程,实质就是通过以股权为纽带的监督管理方式,化解政企不分”“政资不分的问题。一方面,政企不分” “政资不分的核心环节在于打破目前地方国资监管机构既要行使监管职能又要干涉国企经营的多重功能定位,为此一些学者提出将原有的政府企业的直接对接转换为政府出资人企业的三层国有资本管理模式,在地方国资监管部门与国有企业间增加一层地方国资管理平台作为国有企业的实际控股公司,将政府与实际生产经营的国有企业相隔离,转而由持股平台代替政府行使出资人职责的地方国资体系。在三层架构中,地方国资监管机构、国有资本管理平台将现有国资监管机构的行政监管和出资人职能清晰分离,使得国有企业在完善现代企业制度和履行国资职责过程中对应的责任方更加清晰明确。另一方面,中央与各地国资委开始对所属国有企业通常采取分类监管体系,根据公益类、功能类、商业类企业的功能定位,对企业主业范围、发展方向、投资决策等事项权限进行分层分类管理。随着中央企业层面国有资本投资、运营公司两类公司的纷纷设立,各大平台公司开始着手在下属企业开展混合所有制改革为引领的国资监管体制机制创新,而地方国资在相应层面进展则相对缓慢。但也有部分学者认为,应以国有企业为核心进行国有资本改革,而不是先从国资委的宏观治理结构出发。

3. 关于西方国家国资监管

从国际经验来看,美国、加拿大、法国、德国等国家国有企业监管方式仍采取较为简单的政府企业两层架构,政府根据企业性质和经营范围,采取分类管理方式直接对国有企业行使出资人职责。但由于西方国家国有企业大多分布在自然资源、基础设施等公共基础领域,加之国有经济在社会经济中的主体地位相对偏弱,国家政府对于国有企业的监管和规制主要着眼于国有产权流转、变更的管理和保护,较少涉及国有资本运作等市场化竞争内容。新加坡、意大利、英国、西班牙等国家国有企业监管方式则主要采取政府出资人企业的三层管理架构。以新加坡的淡马锡公司为例,作为淡马锡的实际出资人,新加坡政府通过设立财政部长法人,并颁布 《财政部长法》明确财政部长法人作为淡马锡出资人,代替新加坡政府在淡马锡董事会中行使股东权利,从而在保证企业实际控制权前提下,理顺政府与淡马锡关系、淡化淡马锡政府背景,为淡马锡全球业务扩张和资源配置降低法律风险、减轻政治障碍。近年来,国内国资国企改革掀起了一阵学习淡马锡热潮,但也有学者认为我国以管资本为主线的国资改革与之仍存在一定差别,因为相较于淡马锡高度商业化的运作模式,我国地方国资监管国有企业在发展过程中需要在社会效益与经济效益之间获取平衡,这也要求无论采取何种监管方式,地方政府对于出资国有企业仍需具有一定的战略管控能力,以保障国有企业切实履行公益性职能。

二、当前地方国资国企改革面临的核心问题

随着国企改革 “1 + N”政策体系的持续推进,中央和地方国企在产权、法人治理、内部建设等方面改革持续深入推进,力图为国有企业凝聚新发展力量。但在落实相关工作过程中,在处理政府与市场、公益事业与商业活动、国资权益保障与企业管理效率关系方面存在一定认知偏差,导致地方国资国企改革遭遇一些难题,主要表现在以下几个方面。

1. 公益型国有企业如何可持续发展

传统观念认为,公益事业与商业运作应该边界清晰,不能以公益之名行商业之实。事实上这样的主张存在以偏概全的误区,也与企业经营和市场规律背道而驰。公益型国有企业作为国资出资成立并实际控制的法人机构,其属性要求其承担部分公益性职能,无法依靠市场化方式经营。但是,公益性项目的高投入、低回报、长周期特征使得部分公益型国有企业长期处于依靠大额的财政补贴维持运营的情境。随着近年来各级财政压力的逐渐增加,对公益型企业支持力度有所减弱,加之竞争中性原则也对于享受大额政府补贴的公益性国有企业在走出去的道路上面临巨大挑战。因此,处于公益领域且尚未找到可持续发展商业模式的公益型企业,亟需创新公共服务领域的投融资和运营模式,增强自我造血功能。

2. 地方国资产业创新引导能力不足

目前,地方国资在发展战略性新兴产业的引领带动能力还有待进一步提升。地方国企多处于产业链、价值链、供应链中低端,技术创新能力不强,在突破关键核心卡脖子技术、生产高端进口替代产品方面贡献有限,缺乏核心技术、明星产品、硬核竞争力”,缺少享誉国内外的一流品牌、一流产品。国企相对缺乏具有技术与产业专业知识、投资渠道资源、资本运作经验和投资研究基础等方面的专业人才,国有投资战略性新兴产业方式不够完善,投资方向不够精准,失败率高,造成大量科技烂尾楼”,国有资产浪费和流失情况较为突出。地方国有企业对互联网、大数据、人工智能新技术应用不足,尚未构建起与数字经济时代相适应的新发展模式、新资源优势,拓展新业务新市场、实现爆发式增长的能力不强,对城市产业引领带动能力不足。

3. 国资预算权与国企监管权分离

随党的十八届三中全会提出在中央层面开始全面推行国有资本经营预算管理制度,2017 年开始各级地方政府也纷纷将国有资本纳入当地财政部门全年公共预算管理中。编制国有资本整体经营预算在一定程度上对于优化国有资本布局、提升财政资源配置起到积极作用,但也导致国企监管多龙治水的局面再次显现。从预算目标来看,一般公共预算的最终目的是在满足社会公共需要,提升社会福利水平的前提下,最大限度保持财政收支处于合理范围内,而国资预算在考虑公共效益的基础上,还需充分考虑经济效益,保障国有资产保值增值。从预算编制思路来看,一方面,财政部门对于国资预算编制的强约束进一步压缩了国资监管部门的国有企业出资人权利,无法充分自主运营管理国有资产; 另一方面,通过预算制度将国资体系与财政体系挂钩,进一步加大了国有企业在国际市场竞争中回避竞争中性原则、厘清政府代理人身份的难度。从具体操作层面来看,由于财政部门并不直接负责各国有企业预算编制管理,国资整体预算编制大部分经营统筹、数据归集管理工作仍需由各地国资监管部门承担。

1 国资预算体系与公共预算体系的区别

国资预算

公共预算

法理基础

国有资产所有权及其派生出来的收益索取和支配权

国家公共权力及其派生出来的对国民经济收入的分配权

预算目标

国有资本优化布局和结构调整,国有资产保值增值

维持财政收支可持续,提升社会的福利水平

收入来源

国有资本经营性收益

财政税收

支出方向

国有企业增值

提供各类公共产品

4. 国资监管与企业管理边界混淆

当前地方国资监管部门作为当地政府组成部分,被同时赋予了国资监管和国有企业出资人职责,这在一定程度上也导致了国资监管与国企管理边界混淆的问题。从国资监管角度来看,地方国资监管部门突出的是政府对国有企业的规制职能,包括对国有企业日常经营行为是否违反相关法律法规和国资管理条例进行监管,类似于一行两会对于金融机构所行使的监管职责,其边界在于约束企业行为而不直接干预企业经营行为。从国企管理角度来看,地方国资监管机构需履行出资人职责,以股东身份从公司治理层面参与国有企业管理,这既包括单个企业层面的日常经营管理决策,同时也包括地方乃至区域全局层面,对国有资本总体布局的优化调整与战略发展方向把控。基于现有地方国资监管机构的工作职能,之前部分地区提出的国资委总体对标淡马锡”模式也存在一定的局限性,进一步明晰地方国资监管与国企管理边界,需对目前地方国资国企监管架构做系统性优化调整。

三、深圳市属国资国企改革的有益探索

深圳国资国企因特区而生,随特区成长,深圳国资国企所取得的成就,不仅得益于城市带来的发展红利,也因国资在始终坚持服务大局、服务城市、服务产业、服务民生定位基础上,充分激发国有企业活力,在探索可持续公共服务供给、国资参与战略性新兴产业方式、国资监管与产权事务隔离、现代国有企业公司治理等方面走在全国前列,在自身发展规模质效稳步提升的同时,为城市探索出一条国有经济、民营经济优势互补、共同发展的国民共进模式,为地方国资国企改革积累了有益经验。

1. 探索围绕民生保障开展商业化运营

深圳市地铁集团是 1998 年成立的国有独资公司,由于地铁建设运营的高投入、长回报周期和城市公共交通基础设施本身公益属性,自 2004 年首条线路通车后,地铁集团始终处于亏损状态,工程建设资金长期需要政府支持,对城市财政造成一定压力。2007 年,市国资委开始争取实施地铁经营 + 物业发展模式,通过地铁沿线及枢纽物业开发建设收益反哺城市轨道交通建设运营成本,该模式将地铁规划建设与周边土地开发工作一并划归深圳地铁集团统筹推进,动态调整,既降低了政府住建、交通部门规划协调成本、提升城市集约开发强度,同时也有利于地铁集团降低地铁建设成本,扩大企业收入来源。深圳地铁集团从深圳地铁二期工程开始全面推进地铁经营 + 物业发展模式,2010 年实现扭亏为盈,并在 2017 年成为全国首家在全成本核算方式下实现盈利的轨道交通运营企业,2020 年集团全年利润突破 100 亿,相关经验也在东莞、杭州、福州等地推广。

2. 确立产业培育战略股东定位

深圳国资早期投身高新技术产业的失败案例,在一定程度上表明以国资体制机制直接投身高新技术产业,难以适应其高资本投入、高投资风险、高迭代频率的产业特征。但随着中美贸易摩擦衍生的卡脖子技术封锁,由于基础研究高技术壁垒所反映出的投资规模大、投资周期长、前期回报低、投资风险高等特征,相较追逐短期收益的社会资本,国有资本在承担国家重大科技项目和建设共性技术平台方面应发挥更加重要作用。在吸取前期经验的基础上,深圳市国资委通过深圳市重大产业投资集团,作为全新的市级重大产业发展平台,立足推动深圳市重大产业项目落地,聚焦战略性新兴产业培育壮大,落实国资管资本”实现方式,在确保项目顺利落地前提下,坚持轻重结合运营模式,对重大产业投资项目采取一事一议形式确定出资方式和持股比例,明确股东定位,做开明的股东、赋能的股东,探索了国资相关产业资源整合重组、重要影响力战略基石股东、重大项目牵引相关业务合作,构建起涵盖全市重大产业项目前期遴选重大创新资源中试平台重大引领性项目投资运营重大项目投资落地激励”全链条体制机制,最大限度发挥国有资本杠杆作用乘数效应

3. 构建内嵌股权平台的国资管理架构

深圳市投资控股有限公司前身为深圳市投资管理有限公司,作为市国资委履行出资人职责的辅助平台,公司先后经历了从国企改制退出,到事业单位划转整合,再到转型创新发展阶段。深圳市国资委借鉴新加坡政府对淡马锡及淡联企业放活管好的成功经验,提出深投控在管理体制机制与公司治理、组织架构与选人用人、激励约束、下属企业管控等方面全面对标淡马锡,并逐步将原国资委部分出资人职责下放至投控公司,依法自主开展国有资本运作。同时,深圳市国资委将另一个履行出资人职责的辅助平台深圳市资本集团有限公司打造成为国有资本运营公司,作为深圳市国有资本存量提升的资源整合者和价值创造者、国有资本增量布局的战略先导者,进一步发挥市属国资主动整合、前瞻布局、高效运营、有序流转四大功能,立足国资,助推多种所有制经济共同快速发展。此外,近年来深圳市国资委相继成立了食品物资集团、特区建工集团、环境水务集团等一批平台型产业集团,代替国资委行使相关公益类、实体型国有企业出资人职责,与国有资本投资公司、运营公司共同构建起功能鲜明、分工明确、协调发展的新格局。

4. 探索市场化管理体制机制

深圳市创新投资集团有限公司 1999 年由深圳市政府出资并引导社会资本出资设立,作为处于市场充分竞争创业投资行业的国有企业,市场化体制机制成为深创投成功的关键要素。由于创业投资具有高风险、高收益、长周期特点,对资本消耗性相对较大,对经营灵活性要求较高,为补偿可投资资本,推动公司治理完善,深创投分别于 2001 年、2009 年、2010 年先后三次增资扩股,引入了深圳星河房地产公司、上海大众公用事业集团、中兴通讯股份公司、福建七匹狼集团等多种经济成分战略投资者,搭建了混合所有制的经营框架,提高了可投资能力和经营灵活性。同时,深创投对利润分配权通过按劳分配和按股分红相结合方式,形成做强做优做大的强大向心力。深创投 1999 年成立之初,经当时市长办公会及公司第一届董事会讨论通过公司员工绩效工资为利润总额的 8% ( 2005 年实行三项制度改革时,将绩效工资修改为净利润的 8% ) ; 2009 年由深圳市国资委批复同意,公司投资经理可以计提项目净收益的 2% 作为项目绩效工资。2016 年深圳市国资委和其他各股东协调同意,深创投全员绩效工资从税后净利润 8% 提高到 10% ; 投资经理项目奖励从项目净收益的 2% 提高到 4% ,同时将项目亏损罚金从实际损失的 1% 高到 2% ; 团队需承担项目投资额 1% 强制跟投。对社会化募资给予 0. 5% 奖励,对大型金融机构出资奖励存在折扣,政府引导基金出资不享受募资奖励,用制度强化代理人和委托人共同体意识。此外,深创投采用阳光民主的经营决策机制,培养员工队伍主人翁精神,激发劳动者工作热情和创造力。深创投的投资项目必须经由投资决策委员会论证评审,参会委员均采取“一人一票”方式独立投票,即使是董事长、总裁也不例外。参加会议 2 /3 以上投资委员同意且没有被外部专家委员否决的项目方可进行投资。投资决策委员会主任、副主任有一票否决权。全体员工均可参加项目评审会,在会议上可畅所欲言地发表自己对项目的观点和看法。

四、下一阶段地方国资国企改革的路径优化

结合深圳国资国企改革探索的前期经验,立足国资国企改革分类改革、管好资本的时代主题,下一阶段地方国资国企改革的关键,是找准国资监管机构的定位,进一步强化国资通过管资本方式,分层分类构建起保障社会民生、支撑国家战略和服务实体经济能力,让非经营性国企更加高效可持续运转,让经营性国企与外资、民资更加平等竞争。

1. 支持公益型国企探索综合化经营模式

推动具有商业应用场景的公益型企业向产业投资集团转型,搭建集公益性主业、产业投融资和资管运营于一体的综合性产业投资集团架构,构建多主体及多个协同推进、互为支撑的业务主体。创新产融结合模式,实现以融促产、以产带融。探索拓展上市公司 + ”模式,根据集团所处行业特征及自身发展需要统筹归集集团内部乃至系统内部业务资源,按照产业链环节或业务区域范围等维度构建多个优势互补的业务主体。将集团内部具有商业化前景的资源进行整合,通过发债、上市等方式对接多层次资本市场,为集团导入社会资金支持。通过 GP、双 GP、有条件委托外部 GP 等多种方式设立产业基金,围绕上下游产业链及新兴战略业务领域寻找投资机会,开展市场化投资、并购、资源整合。有条件的企业可设立 CVC 基金,以自有资金围绕企业战略开展风险投资,创造利润收入新增长点。

2. 明确地方国资产业服务和创新培育定位

立足地方国资自身特征优势和监管要求,明确其在战略性新兴产业发展中服务产业和培育创新的定位。进一步提升国有企业宏观经济研究、产业研究、公司研究水平,强化市场情报的收集和分析处理能力,加强与内外部企业信息交流共享,扩大市场触角,对接重大产业资源。瞄准城市战略性新兴产业重点发展领域、产业链关键环节,重点挖掘储备一批对城市产业发展战略意义重大、市场前景广阔的优质产业项目资源。加快构建规范化与个性化相结合的引进产业项目工作机制,以择需、择重、择优”为原则,优化创新产业项目遴选与引进方式方法,联合国际一流第三方专业机构对产业项目开展一对一、点对点的可行性研究评估,确保城市重点产业项目各项工作精准高效、合理规范。对接市场化技术转移机构、专利服务机构,打通相关重大源头基础创新项目引进与重大技术转化通道。

3. 进一步完善优化三层国资管理体系


通过组建国有资本投资公司、运营公司和大型产业控股集团的方式,将当前地方国资委一身两任的国资监管和国企管理体制向地方国资委、地方国资管理平台两身两任转变。将履行统一监管者职能的国资委和行使直接出资人权利的国有资本投资运营公司、大型产业集团的功能进行剥离,构架起监管层出资层运营层的三层国资管理体系,并进一步明确政府、出资人平台和国有企业的责任分工。监管层即剥离了国有企业出资人职责的地方国资监管部门,主要负责日常国资运行监管和国有资本经营预算编制,与经营性国有企业不存在直接股权关系。出资层即新设或改制的国有独资国有资本投资公司、运营公司和大型产业控股集团,作为经营性国有企业的纯粹持股平台,以股权关系为纽带,代替国资委行使出资人职责,主要负责国有资本优化布局和结构调整,把控所属国有企业战略发展方向。运营层即从事日常生产经营的国有企业,由出资人平台根据所处行特性与企业发展阶段,采取分类授权、分类管控形式。

2 国资三层管理架构主要职能

层级

机构/类型

主要职能

监管层

国资监管部门

规划统计、预算与行为监管

出资层

国有资本投资公司、国有资本运营公司、大型产业控股集团

股权管理、国资优化布局、资本运作

经营层

国有出资经营性实体企业

投资、利润、成本单元

4. 强化国资监管部门战略布局与预算统筹职能

在将出资人职责逐步让渡于国资出资人平台的趋势下,国资监管部门需要围绕如何更好行使国资总体监管职能,进一步完善和优化国资发展战略方向把控和预算统筹编制等政府性职能。地方国资监管部门应进一步强化国资布局规划的导向作用,推动国有资本更多投向关系国计民生的关键领域和重点环节,保障社会经济安全平稳运行。但国资监管部门对于国有企业的引导方式不应是直接对于企业经济范围和经营行为的决策,而是通过市场选择机制推动国有企业立足国民经济健康发展,围绕发展基础优势,寻求国有资本保值增值和健康发展的自主行为。同时,建议国家建立起独立于公共预算之外的国有资本经营预算,由国资委建立独立账本,全面掌握经营性国有资本收支及资产负债情况,分层分类合理设定国资预算调入一般公共预算比例,淡化处理国企与财政的资金联系,充分调动企业的主动性和积极性,确保国有资本在更宽松友好的市场环境中实现保值增值。

5. 构建现代公司法人制度

通过混合所有制改革、市场化选人用人、激励约束改革,从企业的股权结构和公司治理结构两个层面规范现代公司法人制度。党组织在国企选人用人中的作用向确定标准、规范程序、参与考察、推荐人选等方面侧重。充分发挥国有资本投资运营公司和大型产业控股集团的出资人代表作用,通过控股股东地位控制经营性实体企业董事会,严格按照公司章程所规定的股东权利,按照法定程序向企业推荐董事,参与高管人员选聘。在独资、控股国企探索全面推行建立外部董事占多数的董事会,在相对控股、参股国企探索更加市场化的国企民营运作模式,对营利性国企高管实行市场化选聘和市场化薪酬激励制度,提升岗位吸引力和竞争力,吸引更多高水平企业家加入国资队伍。