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世界遗产管理之路-黄山模式(上)
来源 Source:徐嵩龄        日期 Date:2022-12-13        点击 Hits:134

 

1 引言

黄山一直被视为中国文化与自然遗产管理的样板单位。本文基于对黄山诸多侧面的认真调查,在肯定黄山模式成就的同时,指出黄山模式更新的必要性与迫切性。本文认为,黄山模式的意义在于它适应当代社会和经济的发展趋势,在遗产管理中引入市场机制,较好地解决了遗产管理费用问题以及对当地的经济贡献问题。同时,本文还认为,为一个现代社会的世界遗产管理单位,黄山正面临着命运攸关的挑战。

11 黄山模式的成就与面临的挑战

对于文化与自然遗产来说,一种现代管理体制的优劣,可以通过遗产管理质量、遗产经营效益、以及它对区域经济的贡献这3个方面来衡量。黄山模式在这3个方面取得的成就受到广泛的关注。但也同样面临着来自这3个方面的新的挑战,这些挑战日益紧迫,甚至可以说对黄山未来的命运是生死攸关。人们应当从这次黄山论争中觉察到这种挑战逼近的脚步声。但是,现时黄山管理者似乎尚未对此有敏锐的感悟。

12 黄山模式的更新

为了应对上述挑战,黄山模式有必要与时俱进地进行更新。这种更新包括以下5个方面:即建立符合《保护世界文化与自然遗产公约》和有关国际决议的遗产管理质量管理标准;② 真正地而不是口头地从制度和技术上落实“景区游,区外居方针;将经营体制由“市场导向”转变为“多重使命指导下的市场操作”;④ 正确处理好黄山风景区与周边社区的关系;⑤ 正确认识黄山在皖南乃至安徽经济中的地位与作用。黄山管理者和有关政府应当自觉地有步骤地实施这一更新,使黄山模式在不断完善与提高中保持其生命力,真正体现中国的世界遗产管理之路。

13 从黄山模式到文化与自然遗产科学

黄山管理涉及的问题,不只涉及管理体制与制度方面,还涉及遗产保护技术方面乃至人文精神方面。对黄山问题的认识与处理,不能只停留于经验层次,还应将它提炼和升华到理论层次。这就是文化与自然遗产科学”。至今,作为遗产科学的理论体系,无论在中国还是在世界尚未完备地建立起来。

对于中国这样一个发展中国家,这种理论缺失明显地妨碍着遗产决策的前瞻性和恰当性、政策实施的坚定性、规划的预见力、工程与管理措施的经济有效性,等等。中国必将成为世界遗产的第一大国,因而有必要也有条件将建立与发展“文化与自然遗产科学”置于优先位置。中国遗产界应当有此觉悟,使之成为各学科领域中遗产工作者的共同责任。

14 正确处理遗产单位政府主管部门专家—媒体之间的关系

2002 年这次黄山论争,令人一则以喜,一则以忧。其“喜”是,在媒体批评后引起的全社会关注,进而导致政府主管部门的迅速介入。这是中国社会进步的标志。其“忧”则是,论争过程中出现的不必要对抗与反复。这说明,中国的遗产单位、政府主管部门、专家、媒体,在面对社会性论争时,尚不熟悉与具备履行自身职责的规则与方式。正确地处理遗产单位—政府主管部门—专家—媒体的关系,是推动中国遗产事业发展的重要条件。因此,培养和建立规范这种关系的规则与方式,正是我国遗产界乃至整个社会的需要。人们应当期望,今后有关遗产的论争,如同其他社会性论争一样,尽管它们可能相当尖锐与激烈,但无论是批评还是诘驳都应是实事求是的、理性的,辩论的态度应当是冷静的、平和的,其结论应当是建设性的、富有创造精神的。上述4个方面构成这次考察报告的主题。本文是这一报告的节写文本的第一部分。

本报告对黄山模式的剖析,其意义绝不局限于黄山风景区、黄山市与黄山区。发生在黄山的问题,在中国有着相当的典型性和代表性。这是因为,任何一个中国遗产单位,当它由初始阶段发展到黄山这一水平时,必然会面临和经历与黄山大体相似的问题。如果说,黄山模式过去曾是中国处于初级阶段的遗产单位的效法榜样,那么更新后的黄山模式同样会成为进入新阶段的中国遗产单位的效法榜样。这就是本报告对黄山模式研究的普遍性意义。因此,应当期望,本报告对黄山模式的分析、结论和建议,能对黄山未来的发展有所助益,能对黄山市、皖南地区乃至安徽省的经济发展有所助益,同时也能对中国文化与自然遗产事业有所助益。

在本报告行文中,黄山一词等同于黄山景区”;“黄山周围社区”等同于“黄山区”;“黄山管委会”即“黄山风景区管理委员会”;在未作专门说明的情况下,黄山市是指1987年成立、市政府设在屯溪的现“黄山市”。

第一部分 黄山模式:成就与面临的挑战

2 黄山模式的背景与主要特征

黄山模式既不是纯粹的理论结晶,也不是对国外某一现成模式的仿效与移植。它与中国20世纪八九十年代在经济社会改革进程中出现的诸多模式一样,摸着石头过河型实践的产物。宽松且富有成果的国家改革环境,来自政府的干预,管理经费的短缺,旅游经济的蓬勃发展,导致现有黄山管理体制的形成。

所谓的“黄山模式”,可以概括为4个组成部分,即:行政建制,经营体制,旅游管理方针,内部能力建设。它们的特点可以概述如下:

21 行政建制

黄山保护与旅游经营均需恰当的行政建制来支持;同样,当黄山因旅游而成为一项重要财源时,政建制又成为有关政府争夺黄山管辖权的通道。现时的黄山行政建制正是这两种作用的产物,并经历了一个变更的过程。在19791985年期间,黄山风景区管委会被赋予厅级单位,19831985年期间它下辖一个县级黄山市(俗称“小黄山市”,由原太平县、歙县的汤口镇、石台县的广阳镇组成),从而构成一个黄山旅游特区,直属省政府领导。自1986年至今,黄山管委会与原黄山市的行政隶属关系被解除,1987年将原徽州地区改为黄山市(俗称大黄山市”,市政府设在原屯溪市),原黄山市改为现黄山市下辖的“黄山区”,黄山管委会主要领导由黄山市主要负责人兼任,并受黄山市管辖。

22 经营体制

当旅游成为黄山的重要经济活动时,经营则成为黄山管理的一项核心内容。为了与市场经济接轨,黄山引入市场机制。它借鉴中国企业改革中出现的“所有权与经营权分离”、“股份公司上市筹资”等模式,首先于1996年创建黄山旅游发展股份有限公司”,继而在1999年进一步组建黄山旅游集团”。这两个经济实体与黄山管委会是一套班子,两块牌子。黄山的全部经营业务(企业管理、投资和收购等资本运作,等等)完全由这两个实体按照市场方式运作。

23 旅游管理方针

旅游对遗产及其生态环境的可能破坏,是一切遗产单位优先关注的问题。黄山管委会提出了“严格保护,统一管理,合理开发,永续利用的指导方针,并且从黄山管理局成立之初就将山上游,山下居”作为协调旅游与保护这一矛盾的首要的基本方式。只有采取这一方式,旅游对黄山景区的可能破坏才会降低到最低程度,同时又能确保黄山旅游成为促进周边社区和区域经济发展的杠杆。

24 内部能力建设

面对遗产保护与旅游服务的双重要求,黄山管委会采取了一系列工程、技术、管理、行政等措施,以强化自身的能力建设。其中包括:景区土地使用与规划,建筑工程市场与施工,景区生态、环境、卫生、安全等管理,包括食、住、行、游、购、娱在内的旅游服务,股份公司的资本运作与旅游集团的企业经营,等等。它们应能有效地提高遗产管理质量,提高旅游经营收益,提高对周边社区与区域经济发展的贡献。

黄山模式,与中国改革进程中出现的其他模式一样,都是一定时空条件下认识与实践的产物。因此,对于它们的成效与问题,应当采取分析的态度。就黄山模式而言,由于它来自实践并服务于实践,而具有明显的针对性、可操作性与有效性。并且,由于它面对的是“世界遗产”这样一个崭新领域,因而它除借鉴其他模式外,又包含自己独特的创新成分。这些都是黄山模式的优点。另一方面,由于遗产保护与经营对于中国毕竟是相当陌生的课题,而以社会主义市场经济为目标的中国改革进程仍在探索与逐步深化之中,因此,黄山模式必然包含着认识与实践上的浅层性、片面性、过渡性,以及对效益追求的短期性等问题。这些是黄山模式的缺失与弱点。随着黄山事业的发展,随着全社会对遗产意义的认识提高,随着黄山所处的区域经济格局的变化,黄山模式的真正优点可能会因其成为一种固定的程式而被人们熟视无睹,它的短期性优点可能会演变为负面因素,它的潜藏的或原先处于次要地位的缺失与弱点,却会因形势变化而突现,并日益尖锐。这种情况在中国企业改革中,在乡镇企业发展中,是司空见惯的。因此,对于现时的黄山模式,人们既无必要完全否定,也无必要一味维护。人们真正需要做的是清醒地认识它,并适时地修正它、调整它、充实它、更新它。一个模式的生命力能否持久就在这里。

3 黄山模式的成就

黄山在“遗产管理”、“经营绩效”、“对地方经济的贡献”3个方面,根据黄山管委会的介绍,是很有成就的。它们表现了黄山管理者认真而负责的职业精神,很高的专业才能,以及创造性智慧。

31 遗产管理

就遗产管理而言,黄山在卫生、安全、生态环境等方面取得的成绩是相当突出的。黄山的森林覆盖率由20世纪80年代末的76%上升为现在的83%;景区的卫生状况和设施已达到很高水准;自黄山管委会成立以来的23年间火灾事故较少发生。黄山的环境质量也有很大改善,其中:大气质量达到国家一级标准;为了保护水质,黄山建成15处污水处理设施;对于固体废弃物,黄山基本做到垃圾分拣和回收。另外,黄山管委会对遗产本身的保护也相当重视。对古树名木的保护设施,往往独具匠心,既能有益于保护,又使游客赏心悦目。为了尽可能使景区内大型宾馆建设不破坏景观,黄山管委会对建筑师的聘用不是采取着眼于成本—效益的招标方式,而是采用不计成本的委托方式—将设计全权委托给清华大学建筑系。在提高景区管理质量方面,黄山管委会的下述措施特别具有创意:①石阶步行道。黄山游览必须攀爬。为让游客“乐游而不是苦游”,黄山管委会在景点间建成了规整而完善的石阶步行道系统。②道旁水池建设。黄山管委会依山取势,在道路与林区边,星罗棋布地修建了数以千计的小水池。这种水池既美化了景观,活化其氛围,又具有消防功,并且能随时向游客提供清洁用水。③能源升级。为保护大气环境质量,黄山的能源已由原初的生物质燃料与煤,改变为现时的油、气,并正进一步升级为电能源。④洗涤中心与净菜中心。为了尽可能减少污水排放量与固体废弃物排放量,黄山管委会在山下的汤口镇建立“洗涤中心”,统一洗涤景区旅馆的床上用品及衣物,还在黄山市(屯溪)开设了一个净菜中心,统一向景区旅馆提供经过加工的清洁蔬菜和禽、肉、鱼等。

可以认为,基于现行管理体制(行政体制与经营体制)和遗产认识水平,黄山管委会对能有助于遗产管理的举措都想到了,做到了。正因如此,1990年以来,黄山获得一系列荣誉。它多次被国家建设部评为国家级风景名胜区先进单位:“卫生山”(1993年),安全山1995年),文明山1997年)。1998,黄山被中央文明办、国家建设部、国家旅游局列为“全国十大文明风景旅游区示范点”榜首,并被联合国教科文组织中国委员会、国家建设部、国家文物局评为“世界遗产保护管理先进单位”。1999,山获首届“梅利娜·迈尔库里文化景观保护管理国际荣誉奖”。黄山赢得的上述声誉是国家和国际社会对黄山管理成绩的认可和嘉许。

32 经营绩效

黄山作为一个极具观赏游览价值的世界遗产,旅游经济从一开始就是它的最主要的经营活动。黄山的经营历史可以分为3个时期。时期一是19831995,黄山管委会在传统行政体制下经营黄山旅游;时期二是19961998,黄山组建黄山旅游发展股份有限公司”,利用资本市场,完全市场化地经营黄山旅游业;时期三是1999年以来,它又组建黄山旅游集团”,经营空间已不局限于黄山本身,而是扩展到黄山以外(地区内、省内、国内),它的经营内容已不只是景观旅游资源的开发,而且包括日益增多的其他旅游业项目和非旅游业项目。在经济上是相当有成效的。在1997年后,山以“旅游公司”方式进入股市,筹款382亿元。尽管看上去有利于黄山的遗产保护与旅游经营,但它混淆与干扰了遗产经营的非营利性质,实际上这笔筹款的80%是用于与遗产无关的旅游开发项目。

33 黄山对地方经济的贡献

黄山作为文化与自然遗产,在发挥其经济功能时,理应为黄山所在的地区(周边社区及更大范围的区域)做出贡献。这一地区应从黄山旅游活动中优先获益。这不仅因为它们早已与黄山形成的历史联系,而且它们为黄山的保护和旅游付出直接和间接的持久性代价。黄山对这一地区的经济贡献表现为以下4个方面:其一是黄山对这一地区的税赋贡献;其二是黄山对这一地区的项目投资;其三是黄山对这一地区的公益性捐助;其四是黄山旅游业对这一地区的经济带动作用。 

4 黄山模式面临的挑战

黄山模式现在面临的挑战,主要来自模式本身固有的缺失,并且由于模式所依附的外部经济和社会环境的变化,使模式缺失所产生的负面影响日益凸现并尖锐起来,成为继续发展的重要甚至主要的障碍。

41 黄山的遗产质量管理

黄山现时的遗产管理质量并非像前述表彰和人们期望的那样完美。它的未来更是面临着威胁。这主要是由于“山上游,山下居这一旅游方式未能得到有效实施而出现的景区社区化和城市化,以及由此引起的遗产与生态环境的破坏。它们的表现可以依次表述如下:①现时山上宾馆的床位总数远已突破《黄山风景区总体规划》。②黄山的常住人口及土地占用面积庞大且增长。自黄山管委会成立以来,黄山常住人口不断增长。他们包括管委会职工和家属、饭店及各种旅游服务设施中的工作人员、环卫人员等。所需土地面积也相当庞大,以建成成片的工作区与生活区,如办公楼、职工宿舍、学校、幼儿园、医院、商店、食堂、电影院、汽运公司、电视台、变电所、自来水厂、运动场所、污水处理厂、垃圾处理厂等。③黄山的社区化与城市化现状。由于上述两点,《总体规划》中警告的城市化现象不仅没有得到遏制和纠正,而是一直在发展着。温泉景区现已形成小城市景观。北海、西海一带的社区化景观已经形成,并向着城市化发展。其他景区的社区化亦在形成与发展中。黄山拆除简易竹木房、改建高级宾馆的做法,并非消除城市化,而是以一种现代的高消费的城市化取代过去简陋的城镇化。④黄山社区化与城市化的发展趋势。黄山管委会的景区旅游用水规划表明,黄山的水库建设将使库容由现时的30万立方米,扩大为81万立方米,满足景区旅游和生活用水的需要。这意味着在黄山风景区住宿的游客与景区常住人员将有成倍的增加。这说明黄山社区化与城市化的发展趋势必然加剧。⑤黄山社区化与城市化对遗产质量管理的影响之一是破坏遗产。黄山遗产主要由3部分构成,文化遗址、自然景观、地质地貌。黄山社区化与城市化对自然景观的破坏是最易被人们理解的。这一点无论是在温泉、北海、西海等景区身临其境,还是从它们四周的峰端俯视,都是相当醒目的。黄山地质地貌的破坏最易被人们忽视。黄山因其第四纪冰川遗址而成为国家地质公园。最能体现这一遗址特征的是保持原始风貌的山谷和山体。城市化对它们原始风貌的破坏是多方面的,既有工程(水库、宾馆等)引起的直接破坏,又有污染物和废弃物覆盖引起的间接破坏。⑥黄山社区化与城市化对遗产质量管理的影响之二是破坏水资源,进而破坏生态。黄山的生态保护并非完全理想,其中最主要的破坏是由修建水库以确保水资源的旅游使用而引起的。水库及相应配水工程的修建不仅会直接破坏黄山植被景观,并且,由于水库蓄水是服务于饭店与生活区,它必然会脱离原先流经及滋养的流域,从而既改变那里的水平衡,又改变那里的小气候,进而影响当地原先的生态。⑦黄山社区化与城市化对遗产质量管理的影响之三是对环境质量的破坏。黄山的环境质量也并非全面达标。它的水质仅为二类,而不是作为世界级自然遗产理应达到的一类。随着黄山社区化与城市化的扩展,它必将产生更多的废水与固体废弃物。这些环境污染物除影响黄山本身的环境质量外,更多的是将这一影响强加在周边社区身上。随着黄山社区化与城市化的加剧,未来的景况将有过之而无不及。

由此可见,黄山的遗产质量,不仅现在存在诸多问题与隐患,而且在未来会更多,更严峻。

42 经营绩效

黄山管委会以“黄山旅游发展有限公司”与“黄山旅游集团”对其经济活动进行市场化经营。这里对黄山景区经营绩效的考察,分为3部分,即:黄山景区的旅游经营、非黄山项目经营、投资与经营战略。

①黄山景区的旅游经营 黄山景区的旅游经营,在效益方面,包括游客、旅游收入、旅游资源利用的有效性等方面;在经营成本方面,既包括直接经济成本,又包括环境、生态等外部性成本,以及游客利益。②经营成本 黄山的直接经营成本主要为3个方面:(1)建筑成本,黄山景区高档饭店的建造费用是山下同类饭店的56倍;(2)人力成本,由于山上一切生活用品均需依靠人工运输,故而大大提高人力费用;(3)管理成本,设施管理费用,污染防治和处理费用,等等,也会相应增高。另外,还应当考虑黄山的外部性成本,即环境生态代价与游客利益。环境生态代价。黄山现时的“景区游,景区居旅游方式,如前所说,必然造成遗产破坏和沉重的环境生态压力。它们之中,有些可以缓解(如污染问题),但由于费用太高,以至难以真正实现;有的除非改变“景区游,景区居方式,则难以解决,如遗产破坏和与水资源有关的生态退化问题。游客利益。黄山旅游经营的高成本最终必然全部转嫁到旅游者身上。③投资与经营战略 自成立黄山旅游发展有限公司”和“黄山旅游集团”以来,黄山的投资与经营战略出现3种转向,即:由景区项目开发向非景区项目开发发展;由黄山景区向景区外项目发展;并且,在景区外项目开发方面,向着黄山以南,即屯溪千岛湖—杭州方向发展。这些转向的恰当性是需要质疑的。其中,由景区项目开发向非景区项目开发发展”(如酒店业、娱乐业项目),是否符合遗产事业的性质,是值得关注与思考的;在景区外项目开发方面,向着屯溪--千岛湖--杭州方向发展,而不是向着黄山以北,即黄山区(太平湖)--合肥方向发展,其合理性同样值得深思。它们都可能深藏隐患。

43 与地方经济的关系

黄山与地方经济的关系受到两种因素的制约。一是行政建制因素;二是黄山与地方之间在资源、环境、经济和社会等方面的实际联系。当这两种因素的作用方向是协调一致时,它们对黄山与地方之间关系的影响是相互支持与促进的;但当这两种因素的作用方向彼此抵触并发生冲突时,它们将造成黄山与地方之间关系的扭曲与破坏。

44 小结

综上,大体可对黄山模式的3个组成部分评价如下。在“遗产质量管理”方面,有许多的可取之处,但在处理大型旅游服务设施问题上有关键性的失误;在“经营体制”方面,在纯商业性经营策略和经营技巧上有许多可取之处,但在遗产的非营利经营方面有着关键性的失误;在“行政建制”与“社区关系”方面,基本上是失误和不成功的。这些问题随着中国市场体制日益成熟,随着安徽经济格局与发展战略的变化,随着中国遗产事业的迅速发展,它们的负面作用将日益突出,越来越成为发展的桎梏。