万亿专项债额度为何提前下达？为何禁投土储、房地产？财政部这么回应
来源 Source：昆明麦肯企业管理咨询有限公司 日期 Date：2019-09-11 点击 Hits：2532
综合自：21世纪经济报道 周潇枭、PPP观察
9月4日，国务院常务会议召开，部署精准施策加大力度做好“六稳”工作；确定加快地方政府专项债券发行使用的措施，带动有效投资支持补短板扩内需。会议确定，根据地方重大项目建设需要，按规定提前下达明年专项债部分新增额度，确保明年初即可使用见效。9月6日，财政部召开“加快发行使用地方政府专项债券”发布会，详细介绍了该项政策出台的背景及更具体的安排。
同时需要注意，对于该笔新增额度的使用范围，设定了三项要求和四个禁止：
2．在符合上述重点投向的重大基础设施领域，专项债可用作项目资本金。以省为单位，单一省份专项债规模的20%左右可用于项目资本金。专项债额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。各地和有关部门要加强项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目；此次国常会同时明确，专项债资金不得用于以下四个领域：该要求的用意也相当明确，即政策要“要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资”。这也体现了在今年8月23日《国务院关于今年以来预算执行情况的报告》“下一步财政重点工作安排”中提出的，要进一步厘清专项债券合理边界，精准聚焦国家重大战略和重大项目。并强化监督问责，从严整治举债乱象，有效遏制隐性债务增量。
随着发行时限临近，广东、四川、浙江等逾20个省份的全年新增专项债券额度已使用完毕，全国仅剩2343.93亿元余额待发。
从发行进度来看，截至8月底，辽宁、福建等17省的专项债额度已经用完，经济总量靠前的省市基本都已经用完，仅有江苏进度较慢，只发行73.72%；天津、新疆、青海等专项债发行规模超过限额的90%，也即将用完；湖北、湖南、吉林和黑龙江相对较慢，还不到70%。从新增额度来看，与各地经济发展程度有较大关联，广东、山东、江苏、安徽、浙江和河南均超过1000亿元，贵州和西藏较少，仅为7亿元。从2018年累计可用空间来看，全国还有1.2万亿的额度，但北京、上海两地就占了5000亿元，明显分布不均；如果再加上2019年未发行的额度，全国是1.43万亿。
主动作为：进一步扩投资
财政部副部长许宏才回应21世纪经济报道记者提问介绍了政策出台的背景，上半年我国经济延续总体平稳、稳中有进态势。当前外部环境更趋复杂严峻，国内经济下行压力加大。为此，国务院要求各地区各部门要按照党中央、国务院部署，增强紧迫感，主动作为，把做好“六稳”工作放在更加突出位置，围绕办好自己的事，用好逆周期调节政策工具，在落实好已出台政策基础上，梳理重点领域关键问题精准施策。加快发行使用专项债、提前下达2020年额度等系列部署，就是积极财政政策主动作为、精准施策的表现之一。对于2019年地方专项债，要着眼补短板、惠民生、增后劲，进一步扩大有效投资，今年限额内地方政府专项债券要确保9月底前全部发行完毕，10月底前全部拨付到项目上，督促各地尽快形成实物工作量。提前下达2020年部分专项债额度，许宏才表示，经十三届全国人大常委会第七次会议通过，授权国务院在2019年以后年度，在当年新增地方政府债务限额的60%以内，提前下达下一年度新增限额（包括一般债务限额和专项债务限额）。授权期限为2019年1月1日至2022年12月31日。“根据全国人大常委会授权，按规定提前下达明年专项债券部分新增额度，做好各项准备工作，确保明年初即可使用见效，带动有效投资，支持补短板、扩内需”，许宏才表示。2019年我国地方政府新增债券限额，包括列入赤字的一般债券9300亿元，不列入赤字的专项债券2.15万亿元。专项债在地方债中作用愈发显著，是稳投资重要的政策工具。财政部数据显示，截至8月底，已安排使用新增专项债券15902亿元，约占同期已发行新增专项债券的80%。具体用途方面，棚改等保障性住房建设6238亿元，占39.2%；铁路、公路等交通基础设施1579亿元，占9.9%；用于市政建设1186亿元，占7.5%；用于科教文卫等民生领域526亿元，占3.3%；用于农林水利263亿元，占1.7%。“地方专项债带动作用比较大。提前下达2020年专项债额度控制在60%以内，以2019年2.15万亿专项债规模来计算，意味着最多可以提前下达1.29万亿额度。地这1.29万亿中20%可用于项目资本金，大概可带来2000亿元项目资本金，这部分可撬动万亿投资，加上其他非资本金专项债，可带动的投资可达到2万亿元”，对外经贸大学教授毛捷对21世纪经济报道记者表示。
资本金适用领域扩大到10个
除了提前下达额度，专项债的使用范围也有所扩大，可用于资本金的项目领域也随之扩大，政策积极力度进一步加大。许宏才指出，根据向地方了解的项目准备情况，此次拟提前下达的专项债券重点用于铁路、轨道交通、城市停车场等交通基础设施，城乡电网、天然气管网和储气设施等能源项目，农林水利，城镇污水垃圾处理等生态环保项目，职业教育和托幼、医疗、养老等民生服务，冷链物流设施，水电气热等市政和产业园区基础设施。其他领域符合条件的项目如准备充分、短期可形成实物工作量，也可以给予支持。不符合专项债券政策范围的无收益项目应通过一般债券或财政资金给予支持。“本次专项债券使用范围较原来有所扩大，主要是财政部根据地方上报项目和实际情况，扩大投资用于民生领域”，许宏才表示。今年6月份《中共中央办公厅 国务院办公厅关于做好地方政府专项债券发行及项目配套融资工作的通知》对外印发，允许将专项债券作为符合条件的重大项目资本金；对于专项债券支持、符合中央重大决策部署、具有较大示范带动效应的重大项目，主要是国家重点支持的铁路，国家高速公路和支持推进国家重大战略的地方高速公路，供电，供气项目。在评估项目收益偿还专项债券本息后专项收入具备融资条件的，允许将部分专项债券作为一定比例的项目资本金。专项债券用作资本金的的领域，由现有的4个领域，进一步扩大到10个领域：铁路、收费公路、干线机场、内河航电枢纽和港口、城市停车场、天然气管网和储气设施、城乡电网、水利、城镇污水垃圾处理、供水。“鼓励地方在符合政策规定和防控风险的基础上，尽量多安排专项债券用于项目资本金。以省份为单位，专项债券资金用于项目资本金的规模占该省份专项债券规模的比例一般控制在20%左右。具体还要根据项目实际情况作出安排，更好发挥专项债券的带动作用”，许宏才表示。
“提前批”禁投土储、房地产
为了尽快形成投资实物量，这批“提前批”的专项债也作出明确界定。许宏才表示，此次提前下达的专项债券额度不得用于土地储备和房地产相关领域，不得用于置换债务以及可完全商业化运作的产业项目。中央财经大学教授乔宝云对21世纪经济报道记者表示，提前下达的专项债额度，是为了带动有效投资，支持补短板扩内需，列举的铁路、轨道交通、生态环保等项目，相对土储、房地产等作用要更为明显。“在’房住不炒’调控背景下，也在借此引导地方政府行为，这只是针对这批提前下达额度的专项债。2020年地方专项债资金分配中，仍然会考虑地方土地储备、棚户区改造等合理资金需求”，国泰君安交易投资委员会首席研究员周文渊对21世纪经济报道记者表示。“提前批”专项债在地区间如何分配呢？许宏才表示，按照国务院常务会议要求，按照“资金跟项目走”的要求，此次拟提前下达的专项债券额度向手续完备、前期工作准备充分的项目倾斜，优先考虑发行使用好的地区和今冬明春具备施工条件的地区。主要是想发挥好投资带动作用。财政部预算司巡视员王克冰表示，以资金绩效为导向，坚持形成有效投资，确保形成实物工作量。按照“资金跟项目走”的要求，重点向项目准备充分、已完成立项审批拆迁环评等各项手续和前期工作、今冬明春具备施工条件的地区倾斜。
坚守防风险底线
国务院常务会议在释放积极信号的同时，也指出：各地和有关部门要加强项目储备，项目必须有收益，要优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，同时也要防止一哄而上，确保项目建设取得实效。王克冰指出，以合格合规为重点，坚持项目合格合规。加强项目储备，必须要做好项目前期准备，履行各项审批程序，优选经济社会效益比较明显、群众期盼、迟早要干的项目，决不能一哄而上、“萝卜快了不洗泥”，确保项目建设取得实效。“以风险防控为底线，明确项目投资方向。专项债券必须用于有收益的政府投资项目，融资规模与项目收益相平衡，聚焦地方政府早投晚投都要投的项目和补短板、强弱项的基础设施项目。优先考虑专项债券发行使用好的地区，重点支持财力好举债空间大的地区，对地方债务风险较高的地区少安排或不安排”，王克冰表示。财政部重申，地方政府举借债务坚持中央不救助、坚持谁举债谁负责。王克冰表示，在地方党委和政府领导下，建立财政、发展改革、金融管理等部门协同配合机制。各地财政部门上报专项债券需求时，由同级发展改革部门提供项目需求单子，符合专项债券发行条件的财政部门全部吸收采纳，最终需要省级政府批准确认。加强地方财政、发展改革等部门与金融单位之间的沟通衔接，支持做好专项债券发行及项目配套融资工作。财政部、发展改革委负责做好此次地方上报专项债券项目的审核把关；金融管理部门指导金融机构做好配套融资工作。
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