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商业类国企混合所有制分类改革探析
来源 Source:兰州财经大学 张敏        日期 Date:2022-12-21        点击 Hits:206

 

今年的中央经济工作会议要求,在国资国企方面,要深化国资国企改革,提高国企核心竞争力。坚持分类改革方向,处理好国企经济责任和社会责任关系。完善中国特色国有企业现代公司治理,真正按市场化机制运营。 

国资改革将继续从“管资产”向“管资本”进行深层转变,促进国有资本增长从要素驱动向效率驱动和创新驱动转变。在近日发布的《中央企业高质量发展报告(2022)》指出,中央企业将继续集中力量破解一系列制度性、程序性难题,全面完成公司制改制,从法律上厘清了政府与企业的职责边界,使企业独立市场主体地位从根本上得以确立,产权制度、治理结构、经营机制等全面升级。 

借鉴淡马锡模式中政府对国企从“管资产转向管资本”到逐步实现“政企分离”,以“能者居之”的理念实现职业经理人的全球选聘,完成下属公司的市场化运作可能会是一种改革范式。 

一、淡马锡管理模式分析

淡马锡是新加坡财政部 100% 控股的国有公司,其下属的淡联公司不少已经成为新加坡各行业的龙头企业。新加坡政府通过淡马锡平台引导国有资本融入产业发展,推动淡联企业不仅涉足通信、电力、航空、武器制造等公共和战略性较强的领域,也允许淡联企业进入民营为主的一些行业,如银行业、游轮业等。之后为了着重凸显淡马锡投资平台的功能以获得较高的投资回报率,淡马锡剥离了旗下部分淡联企业,新加坡政府逐渐对淡联企业实施了民营化。

( ) 政府在淡马锡的角色定位

新加坡建国初期经济实力较弱,缺少自主和高科技产业,为了发展国内经济、实现国家经济战略部署,成立了淡马锡全资控股公司,意在通过对国有资源的整合,使国资融入市场机制,实现国企的高效运作,进而走向世界竞争市场。在淡马锡发展的早期,政府的作用是加大产业支持,使国家经济与国企共同发展,此时政府的干预推动了淡马锡的快速发展。在淡马锡的成功道路上,政府开始作为战略指引人,遵循了国有资本支持国有经济,将国有资本投在了私人企业不具有能力投资或者不想投资的基础性产业和保证民生的相关产业,为国家经济转型打下了一定的基础。

随着产业铺开,淡马锡下属的淡联企业快速发展,新加坡政府意识到需要对淡马锡旗下的淡联企业改制重组,并要求淡联企业适应市场机制、坚持股东利益最大化的原则发展和经营。相应地,新加坡政府实行 100%控股淡马锡,但不控制其属的淡联企业,仅通过淡马锡减持或增持股份达到对国有企业的战略布局,实施政企分开的管控体制,就实现了所有权与经营的分离。此后,政府不再将自己的社会目的加于淡马锡,使淡马锡仅作为一个国有资产管理平台存在,通过市场化的方式运作、股权控制的联系点使淡联企业通过自主经营最终实现国资的保值增值。新加坡政府通过财政部对淡马锡进行间接的控制,使淡马锡置身于《公司法》的管控之下,最终将国家资金投资于有利国内外发展的企业,以获取更高的收益率。

( ) 淡马锡两权分离的董事会制度

新加坡国有资本之所以可以快速的市场化,是因为市场与行政边界划分清楚。新加坡宪法规定,淡马锡董事会成员由财政部提名后由总统任命,受政府监督并向总统负责; 淡马锡的董事会大部分为独立董事,政府不会对淡马锡的日常经营决策插手。

淡马锡董事会的目标制定着眼于新加坡的整体发展,如果业绩不好,财政部可提议董事会换届,需先获得总统的同意,但政府不能任免董事会成员。淡马锡董事会成员构成多为独立董事,政府的一名财政部官员担任董事,但为保证中立性,该董事不能从淡马锡获取工资收入,只是遵循经营业绩给予一定职位升迁激励,使得淡马锡具有较独立的判断能力,而不受政府干扰地根据市场化运作,拥有的人才精英为淡马锡发展做出专业决策,使淡马锡能实现世界级高水准经营。

淡马锡按照《公司法》进行管理,属于“私法”管理,不受行政规制,淡马锡下属的淡联企业分层设立了董事会,股东可通过影响下属公司战略方向来行使股东权利,但不能介入淡联企业的日常经营和决策。淡马锡对下属企业的影响在于企业价值观的建设、对人才的培养和制定企业整体投资战略,以实现公司更长远目标发展。淡马锡不能越过股东会对下属企业进行人事任免的制度有效阻隔了政府对淡联企业运营的干预,也保证了淡联企业董事会决策的独立性,平衡了监督与决策的关系。

( ) 淡马锡的职业经理人选聘制度

淡马锡对旗下的淡联企业不直接进行人事任免,其管理层人员是通过董事会在市场上机制下在全球范围内进行选聘的,选聘的管理层以“为股东创造更大的价值”和使企业资本得到有效运用”为首要目标,实现公司整体的向好发展。为吸引高素质专业人才,淡马锡的薪酬同国际接轨,薪酬委员会和人才培养主席均由淡马锡董事长担任。淡马锡董事长为外部董事,其他相关利益者和政府无权干预其决策,确保淡马锡董事长决策的中立性和公平性,因此淡马锡能实现在全球进行人才选聘。

( ) 淡马锡价值导向的考核与激励制度

淡马锡将股东利益最大化和实现企业整体价值增长作为公司运营的目标,其考核体制不是“一刀切”的划线,是根据不同层级对公司的不同作用采用了相对应的考核机制。投资者与董事会是以全体股东的回报率为考核目标; 经营管理层以企业经济发展情况作为考核指标; 子公司的经营效果则以经济增加值来体现,淡马锡采用的考核指标均详细量化,将其与管理层和员工的薪酬挂钩,确保了实现考核目的和团队能高效运作。

淡马锡建立了与考核相匹配的激励机制,通过将长、中、短期激励与不同主体相结合,实现了多元化激励效果。淡马锡实施的股东利益与管理层利益保持一致福利薪资计划,能够长期激励且适用追求长远利益目标的高级管理层,使管理层的薪酬与企业更长远的经济利益密切联系,有效避免了管理者的短期行为。中期激励通过设立财富增长值奖金来奖励员工对企业的贡献,并发放到员工财富增长值奖金账户。短期激励在当年实现兑现,以预算范围内的业绩业务表现按照现金花红分配。

二、中国商业类国企混合所有制分类改革

中国国务院20158月印发了《关于深化国有企业改革的指导意见》,强调国有企业功能界定与分类是新形势下深化国有企业改革的重要内容,是因企施策推进改革的基本前提”,加快对国企功能界定和分类是中国国企改革中具有战略意义的重要一步。《指导意见》中将中国国企分为公益和商业两大类,并把商业类国企概述为“增强国有经济活力、放大国有资本功能、实现国有资产保值增 值为主要目标,实现优胜劣汰、有序进退”。《指导意见》的解说文件将商业类国企分为两类: 一是主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域; 二是主业处于充分竞争行业领域的企业,中国对商业类国企的划分较宽泛,除被定为公益类国企的,其他均归属于商业类国企。《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》中,要求商业类国企要根据市场资源配制需求,积极引入市场化机制,加大股份制改革的力度,散发出国企的活力。其中,对主业处于关系国家安全、国民经济命脉的重要行业和关键领域、主要承担重大专项任务的商业类国企可以有非国有资本参股,但要保持国有资本的控股地位;主业处于自然垄断行业的商业类国企,则要以“政企分开、政资分开、特许经营、政府监管”为原则,放开竞争类业务,根据行业特点加大改革力度,使得公共资源配置市场化; 主业处于充分竞争领域和行业的,原则上都要实行公司制股份制改革,引入民营资本,实现多元化股权,表明了国资在不同情况下,可以通过绝对控股、相对控股或参股方式上市,国家对商业类国企的划分留有一定的变化空间。2016 8 月国资委印发的《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》中强调了建立现代化企业制度的重要性,对主业关系国民经济命脉和国家安全的国企以及处于自然垄断的商业类国企,明确提出在体现社会效益、服务社会目标的同时,对可以市场化竞争的业务,要参与市场化运作,实现政企分离,实现政府仅作为企业向好发展的辅助工具,而不是左右企业发展的无形之手。

三、淡马锡治理模式对中国商业类国企混改的启示

中国国企初期没有划分类型,导致国企的功能不明确、目标不清晰,部分国企不能区分自己的社会职能和企业效益,或目标繁多无法确定重心,在市场环境下效率低下,没有将国有资本放大。目前推进的商业类国企混改应结合中国实际国情,而淡马锡治理模式能为中国商业类国企混改提供一定的启示和借鉴。

( ) 明确商业类国企国有资本定位

国有资本职能包括满足行政目标和公共目标在内的社会公共基础职能和实现国资有效运营提高红利的经济职能。行政目标是指国家为了维护社会的安全、稳定或社会基本生活需求,将如增加就业、减少犯罪等内容作为主要目标; 公共目标指为满足社会公众基本福利保障和社会公共基础建设。两类目标在履行时都将经济目标放在后面,这种忽略经济指标的国资定位是不利于企业市场化发展的。在淡马锡治理模式下,政府通过对国资准确定位,建立公共目标与商业目标间的平衡治理体系,将政府的社会行政目标与淡马锡分离,使国资在独立、高效的市场机制下运营,最终实现国资的商业经济职能。中国所处的社会和经济发展阶段决定了国资的公品性,忽略了企业最重要的一个职能是要实现资产的保值增值,淡马锡治理模式可以提供一定的启示: 国有资本作为一种特殊的资本,其有效运营和维持须保证可以平衡经济职能与社会职能,让二者在企业运营中相互独立,在经济绩效中相互补充,力求国资能在市场经济竞争中被放大。

在商业性国企微观层面,政府应先对处于完全竞争领域的、运营中的国企国有资本定位,并消除政府将自身社会性目标强加于企业情况,推动企业经济目标的实现; 政府需明确和企业间的关系,即明确企业市场化经营和实现行政性指标间的关系。市场化竞争条件下,商业类国资定位会使其与民营资本间出现矛盾,这种矛盾出现是因为国资与民资在同样的竞争环境下不平等的待遇所导致的,但能够激发国资能量,营造出公平、公正的市场竞争环境,完全竞争的商业类国企应当和民企处于同等的市场竞争地位,以使国资能够保持活力。

( ) 推行政企分离改革制度

1) 政府要先明确商业类国企在市场化发展中的社会定位,要对商业类国企的企业性质进行明确定位,将商业类国企和民企同样置于 《公司法》管理下,确立企业的商业化经营理念。商业类国企改革需明确企业追求利益最大化的目标,不应把社会性目标置于首位,使国资融入市场,实现国资增值,创造出更高的利润。

2) 推行政企分离改革制度,改变以往国企董事长由国资委任命行政官员担任情况,发挥董事会的制衡作用。商业类国企改革应改变政府与企业的产权关系,建立市场化的内部治理结构。依据商业类国企市场发展的需要,向国有资产监督管理部门提议选聘具有专业特长和知识背景的外部独立董事,实现董事会的互相制衡作用。给予子公司独立经营权利,通过董事会将相互制衡机制传导到子公司,使子公司内部也能相互制约,以遏制部分利益人因行为不当导致国资流失。

( ) 实现商业类国企多元化混合发展

虽然目前中国社会经济中国企改革实现的主要思路就是混合所有制改革,但商业类国企,尤其是处于完全市场竞争的商业类国企,混合所有制改革应是一个转型方向。借鉴淡马锡治理模式,中国商业类国企混改可选择以下几种方式。

1) 通过对国有资本投资实现国资保值增值。新加坡政府通过对淡马锡的 100%控股,实现了国有资本市场化运作; 以股东身份投资具有潜力的产业和回报率高的产业,实现了股东价值最大化。中央《指导意见》中同样鼓励国企“对发展潜力大、成长性强的非国有企业进行股权投资”,表明用国资投资非国有企业,有利于引导市场、实现国家层面的战略性布局和企业风险分散,实现了国有资本的可进可退; 国资中的坏资产和盈利能力差的资产向投资领域发展也利于盘活国有资产。

2) 商业类国企通过引进非公有资本投资者,借助产权市场和股票市场等市场化平台扩容或者出售达到减持国有股份目的,逐步将一股独大变为控股、控股变为参股、参股可以变为小股东,以实现商业类国企改革目标。

3) 条件成熟的商业类国企发展投资公司要“做强、做优、做大”,积极寻求转向国际竞争市场路径,以降低国内国企间的市场竞争力度转而赢得国际市场,并逐步成为实现国家战略的载体。

( ) 实施量化考核与激励的和人才选聘机制借鉴淡马锡管理模式,设置适合中国商业类国企发展的可量化考核、激励和人才选聘机制。配置与人才价值相对应的劳动薪酬,并按照市场基准和业务业绩制订可量化的考核指标; 根据企业市场化经营的结果设置适宜的中、长、短期公司收入分配方式,制定符合企业市场化发展的考核标准,并确定合理的绩效薪酬和有效的激励分配方案; 实施股权制以激发管理层动力和基层员工活力。

完善的职业经理人选聘制对中国商业类国企混改十分重要的,改革中应积极推进市场化人才选聘机制,避免出现“吃饭不出力”现象。国企上级主管单位应授权商业类国企董事会自主选聘职业经理人,有权在世界范围内寻找符合企业发展需要的专业人才; 建立共享高端人才库,将人才选聘制度下沉至子公司,为子公司市场化选聘人才提供参考。注重发挥商业类国有企业中的党组织作用,塑造企业团队良好风貌,增强员工的奉献意识和工作责任心,树立员工和企业共同成长、发展的价值观。

四、结 语

2019 11 月中国国资委印发了《中央企业混合所有制改革操作指引》,国家要求商业类国企改革应根据不同行业、不同业务特点推进混改,引导处于完全竞争领域和行业的商业类国企向市场化竞争机制、经营活动在商业化平台上转变,以提高国资运转效率、企业收益并赚取更多红利。同时印发的《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》指出国有资产的职能要从最初管资产向管资本转变,要实现国资在市场资源配置中的放大效应,释放出“政企分离”的信号。在中国商业类国企的市场化改革中借鉴淡马锡模式,有助于建立符合中国市场化发展的制度标准,对中国商业类国企市场化混合所有制改革极为有益。