《国企改革三年行动方案（2020—2022年）》，对新时期国有企业深化改革的总体任务、工作目标、时间表和路线图做出了新的部署。积极稳妥分层分类深化混合所有制改革，是本轮改革的八大方面内容之一，对国有企业提升公司治理水平、健全市场化经营机制、实现高质量发展目标具有积极意义。

一、混合所有制改革的内涵

       混合所有制是关于所有制的制度安排。混合所有制经济是指各种不同所有制资本，通过多元投资、相互融合而形成的产权配置结构和经济形式。党的十八届三中全会首次把混合所有制经济提升到“我国基本经济制度的重要实现形式”的新高度。

       国有企业混合所有制改革，是指国有独资、国有控股企业通过产权转让、增资扩股、新设企业、收购股权或出资入股等方式，引入集体资本、非公有资本等资本形式，形成既包含国有资本属性，又包含市场化基因的多元投资主体交叉持股和相互融合的新的企业形式。

       国有企业混合所有制改革的目的，不是仅仅混合非公有制资本，而是通过“物理”层面多种所有制成分的充分混合产生积极的“化学”层面的综合效用，促进国有企业转换经营机制，放大国有资本功能，提高国有资本配置和运行效率。

二、国有企业混合所有制改革的操作维度

1.围绕一条主线。

       国有企业混合所有制改革，就是在坚持和加强党的领导下，紧紧围绕转换机制、增强活力、激发动力、提高效率、提升市场竞争力、实现高质量发展目标这一主线，在公有制经济和市场化中间寻找均衡点，“一企一策”、稳步有序、分层分类推进，与各类所有制资本取长补短、相互促进、共同发展。

2.坚持两个原则。

      (一)是坚持“三因三宜三不”原则，即因地施策、因业施策、因企施策；宜独则独、宜控则控、宜参则参；不搞拉郎配，不搞全覆盖，不设时间表，成熟一个推进一个。企业应结合战略布局、功能定位、规模体量、经营情况等实际，综合评估混改合作方的行业地位、综合实力等因素，统筹考虑入股方式、占股比例、退出渠道等环节，科学选择并适时引入高匹配度、高认同感、高协同性的投资者，合理设计股权结构，实事求是推进，不能简单地为了完成任务指标而混改。

      (二)是坚持“以混促改、以混促合”原则。通过引入集体资本、非公有资本等，实现企业资本结构的多样性。但混改不是一混了之、一混就灵的。混、改、合，缺一不可。混资本是前提，改机制是关键、合一体是目标。各方股东充分发挥自身优势，相互尊重、相互制约，通过管理理念、企业文化、经营模式等方面的融合，在公司治理、资源整合、效率提升等方面形成你中有我、我中有你的统一体。

3.把握三个方面。

      (一)是分类分层界定。国务院《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》，要求分类、分层推进国有企业混合所有制改革。

      分类，即按照 《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》，区分企业是公益类还是商业一类、商业二类。对处于竞争行业的商业一类企业稳妥推进，支持非国有资本参股和控股；对处于重要行业的商业二类企业鼓励有效探索混改；对公益类国有企业规范引导混改。同时针对企业是“已经混合”还是“适宜混合”，有针对性地选择二次混改、反向混改、股权转让、增资扩股、员工持股等不同的改革方式、措施。分层是区分集团公司和下属子公司、中央企业和地方企业等不同级别企业，结合定位，“一企一策”地评估、制定混改方案。

      (二)是依法合规操作。“1+N”改革文件体系有关混改政策从哪些国企参与混改、与谁混改、如何混改、配套设施和机制保障、如何实施和开展试点等五个环节进行了明确和规范，为依法合规推进混改提供了强有力的政策支持。 

环节	政策文件	主体内容
哪些国企参与	《关于国有企业功能界定与分类的指导意见》《关于完善中央企业功能分类考核的实施方案》	将国企分为商业类和公益类，通过负面清单确定参与混改的企业。
与谁混改	《关于国有企业发展混合所有制经济的意见》《关于鼓励和规范国有企业投资项目引入非国有资本的指导意见》	明确以社会资本、行业巨头、成长性企业为主的混改模式。
如何混改	《关于国有控股混合所有制企业开展员工持股试点的意见》《关于推动中央企业结构调整与重组的指导意见》等	对国企混改的形式作了明确而具体的规定。
配套设施与机制保障	《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》《企业国有资产交易监督管理办法》等	为混改提供配套措施和制度保障。
如何实施和开展试点	《关于开展市场化选聘和管理国有企业经营者试点工作的意见》《关于国有企业改革试点工作事项及分工的方案》等	为混改提供政策支持和实施保障。

实操中，应严格按照国家相关法律法规及国资监管部门出台的规范和要求，本着公开、公平、公正原则，严格规范操作流程和审批程序，履行资产核查、评估定价、审核报批、信息披露、转让交易、登记确权等国有产权流转程序；健全国有资产定价机制，通过产权、股权、证券市场发现和合理确定资产价格，坚决防止国有资产流失；完善国有产权交易规则和监管制度，加强审计监督、企业内部职工监督和社会监督；涉及职工切身利益的事项，应充分保障其知情权和参与权，并依照有关规定履行职工代表（大）会等程序。

       (三)是科学规范运作。尊重企业的市场主体地位，按照现代企业治理要求和公司法规定，以产权为基础，以公司章程为准则，改变行政管理方式，发挥国有资本的规模优势、技术优势和管理优势，发挥非国有资本的活力和创造力，建立完善的法人治理结构和产权平等保护、治理同股同权、运作过程透明的决策、激励、约束等机制，依法保护各类股东的合法权益。

4.做到四个清楚。

       (一)是家底清楚，即“有什么”。对企业的资产、负债、收入、利润、现金流、产品、市场、渠道、员工队伍、经营模式、历史遗留问题等基础信息“一清二楚”。

       (二)是目标清楚，即“要什么”。通过全面分析企业的内部优劣势、外部机会、威胁，明确企业缺什么、要解决什么问题、管理机制和经营模式如何转变等具体情况。

       (三)是对象清楚，即“与谁混”。合作对象的合理选择，能在很大程度上帮助企业实现资源搭配和优势互补。概括来说，主要包括引入外部投资者（战略投资者或财务投资者）、内部人力资本（管理层和员工）、通过证券化成为公众公司三类。国有企业应结合实际情况，寻找适合自己的外部投资者，清楚每家各自优劣势是什么，与企业的匹配度如何，哪方面资源能给企业带来竞争优势、协同效应，准备选哪家等。

       (四)是方式清楚，即“如何混”。是出资入股非国有企业、还是引入非公资本，是存量引资混、还是增资扩股混，企业应结合实际选择具体方式。

      实践中，主要有四种方式：一是“投出去”，即国有资本参与非国有企业改革。如中建材在水泥行业、国药集团在医药零售行业通过大规模整合重组形成的混改企业。二是“引进来”，即非公资本参与国企改革。如中国联通引入腾讯、百度、阿里巴巴、京东 4 大互联网公司，格力集团转让格力电器 15%股权给珠海明骏。三是“搞上市”，即上市融资。如东航物流通过股权转让、增资扩股、改制上市“三步走”，成功引入普洛斯、德邦、员工持股平台等投资者，并最终在上海证券交易所主板挂牌上市。四是员工持股。

三、国有企业混合所有制改革的任务目标

1.通过混改，提升公司治理水平。

       全面落实“两个一以贯之”，把加强党的领导和完善公司治理统一起来，厘清党组织、股东（大）会、董事会、经理层的权责边界和工作方式，使之制度化、规范化、程序化。尊重各治理主体的法定地位，发挥党组织把方向、管大局、促落实和董事会定战略、作决策、防风险及经理层谋经营、抓落实、强管理的作用，提高各治理主体的协同效率，建设形成权责法定、权责透明、协调运转、有效制衡的现代企业治理结构。

2.通过混改，健全市场化经营机制。

       建立与市场经济相适应的劳动、人事、分配机制，发挥市场在资源配置中的决定性作用，破除利益固化的藩篱。探索建立市场化、差异化的管控机制，推行经理层成员任期制和契约化管理，建立职业经理人制度，实施市场化、契约化管理。健全市场化用工机制，深化薪酬分配制度改革，建立按业绩贡献决定薪酬的市场化激励分配机制，实行全员绩效考核，“一岗一薪、易岗易薪”。

3.通过混改，实现国有资产保值增值。

       构建闭环管理系统，建立健全高效协同的内外部监督机制，强化事前、事中、事后全流程管控，坚决杜绝国有资产流失。发挥法人治理结构和市场化经营机制的功效作用，激活释放体制、机制改革红利，借助资本市场提升资产证券化率，提高资本流动性和资本回报率，放大国有资本功能，实现国有资产保值增值。

四、结语

总之，混合所有制改革是新形势下深化国有企业改革的重要内容，是完善产权制度和要素市场化配置的重要举措，也是培育具有全球竞争力、世界一流企业的重要途径。实践中，国有企业应坚持和加强党的领导，牢牢守住防止国有资产流失这条红线，围绕转换经营机制这个核心，进一步解放思想，聚焦主责主业，依法合规操作，规范组织实施，加大配套改革力度，全面提高企业效率和竞争能力，实现经济效率的提高和效益的增长。