一、引言

公共景区,在本文中特指公共资源依托型景区,是指经政府审定命名并划定明确范围,以国有资源为主的,具有观赏、文化或者科学价值,自然、人文景观比较集中,环境优美,具有一定旅游条件,供人们游览、休闲或进行科学、文化活动的地域。这些公共景区不仅是我国稀缺的、垄断的自然文化遗产资源,也是我国旅游业发展的主要吸引物与主力军。

二、我国公共景区政府规制历程及其阶段特点

新中国成立以来,我国旅游景区行业发展大致经历了4个阶段,即萌芽发展阶段（1978年前处于低速发展阶段）、起步发展阶段（改革开发后进入粗放经营阶段）、成长发展阶段（20世纪80年代末步入规范经营阶段）和快速发展阶段（20世纪90年代以来走入体验经济阶段）。而与之相对应的,公共景区政府规划也经历了以下3个阶段：

（一）公共景区规制停滞阶段

即新中国成立后至1979年,景区发展一直处于停滞阶段,此时正值国家建设的最艰难年代,众多自然文化资源遭受到严重破坏,景区发展处于放任自流状态,旅游只是众多事业中的很小一部分。

（二）公共景区加强规制阶段

即改革开放后到20世纪90年代中期,从1982年国务院审定公布第一批国家级风景名胜区、开始兴办森林公园以来,国家出台了对公共景区的众多管理措施,包括1985年颁布了《风景名胜区管理暂行条例》,同年参加《保护世界文化和自然遗产国际公约》,1993年出台了《森林公园管理办法》,1994年颁布了《自然保护区管理条例》等,极大地促进了我国日益濒危的自然、文化遗产资源的保护,同时也为“以经济建设为中心”的旅游经济事业“保驾护航”。

（三）公共景区放松规制阶段

即20世纪90年代后期至今,随着我国经济改革的不断深入,以及地方发展旅游经济的意识不断增强,公共景区也在转变原先的事业管理体制,积极促进所有权与经营权分离,出让经营权,实行企业化经营,这起始于1997年民间资本参与风景名胜资源的开发与经营,当年湖南省分别以委托经营和租赁经营方式出让张家界黄龙洞和宝峰湖的开发经营权,已开发的风景名胜区也通过旅游企业的改制进行了景区经营权的转让；2000年,出现了全国首例风景名胜资源旅游经营企业改制实现经营权转让的案例,浙江富春旅游股份有限公司将49∙6％的国有股权整体转让给浙江金都实业有限责任公司,桐庐一半山水景区的旅游经营权交给了民间资本；2001年2月,四川省旅游局宣布出让九寨沟森林公园等10大著名旅游景区及100多个景点的经营权；截至2002年,全国至少有19个省、自治区、直辖市,300多个大小不一的景点加入了出让经营权的行列；2001年国务院在《关于进一步加快旅游业发展的通知》中明确提出,要鼓励多种经济成分参与旅游业发展,有计划、有步骤地吸引外资和港澳台资参与开发旅游资源；根据我国加入 WTO的承诺,到2003年,外商可以在我国投资景区,旅游景区（点）可以对外资实行转让经营、出租经营、委托经营等新模式。

三、我国公共景区放松规制后存在的主要问题

在放松规制的过程中,公共景区虽然得到了长足发展,但其保护与开发、公平与效率的矛盾也在不断拉大,出现了以下因果渐进的6大问题。

（一）公共景区条块管理严重,所有权虚化

长期以来,我国对公共资源,特别是自然文化遗产资源的管理,一直没有进行明确的制度安排,在两种经济体制的混合和过渡中,名义上,国家自然文化遗产资源产权属全民所有；而实际上,公共景区资源管辖分属在建设、文物、林业、地质、海洋、环保、水利和宗教等不同部门管理,条块分割、多头管理现象严重,再加上行政事业性管理,导致景区产权主体并不明确,国家缺少一个专门的、稳定的、权威机构代表国家行使所有权职能,造成所有者的事实缺位和虚化；在2006年最新出台的《风景名胜区管理条例》中,按第四、第五条规定,国家建设主管部门负责全国风景名胜区的监督管理工作,而由当地县级以上地方人民政府设置景区管理机构负责景区的保护、利用和统一管理工作；名义上,行政法规赋予国家风景名胜区管理机构统一管理的最高权力,实际上,对管理工作最根本的管理机构负责人的任免、监督以及管理经费来源、使用、监督等问题行政法规均未涉及,并且景区所有者与管理者主体仍未统一。

（二）公共景区管理体制紊乱,行业指导与行政管理难以统一

公共景区管理体制经历了几上几下的变化,目前主要实行综合管理和分部门管理相结合的管理体制,但由于当前法律法规的含混或缺位,以及行政职能归地方政府行使,行业部门只负有行业管理与技术指导职能,导致景区管理职能下放到地方政府,造成国家对于景区的管理工作仅仅具有“指导”意义,相对于地方政府的行政管理 （主要通过景区领导人的任命权）显得十分软弱,以至于相当多的景区管理

工作首先要服从于地方政府拉动地方经济的 “大局”,而不是以保护好国家的自然文化遗产资源为首要任务。同时,在法规缺位情况下,因为缺乏国家层面的综合、统一管理,分散的管理模式势必会造成管理目标、绩效考核标准、社会公平原则等诸多的不一致；结果只能造成对珍贵的自然文化遗产资源,以低标准低水平的维护替代高水平的科学有效的资源保护；以经济性开发特别是野蛮密集式旅游开发冲击资源保护和资源合理利用。

（三）公共景区管理目标与经营任务交叉,景区融资渠道狭窄

长期以来,公共景区建设和管理经费主要依靠各级行政主管部门的部门经费划拨以及地区政府的财政拨款,如国家主管部门和地方政府对自然保护区的投资一般仅限于基建、人头事业费和专项补助,社会投资和国外捐助还很少；一般来说经费有限,投入缺口很大,造成了重保护无资金、重资源无效益的尴尬局面；管理体制与财政约束是导致公共景区机构的管理目标与经营任务交叉的最重要原因,这种交叉问题促使了一些公共景区走上市场找出路,管理机构由事业单位转向企业化经营,直至股票上市；这种貌似国家风景名胜区管理体制创新的事物,实为将国家珍稀自然文化遗产资源市场化,使我国薄弱的自然文化遗产管理工作雪上加霜。

（四）公共景区代理关系扭曲,集团利益现象严重

一些公共景区管理机构设置比较混乱,政企不分、权责不清,将本属于全社会的公共资源变成了某个利益集团的“私家园林”和“摇钱树”,各部门集团在景区“割地开店”、管理经营两不误,从而扭曲了景区正常的委托—代理关系,导致了产权模糊和激励失效,严重损害了公共利益,造成了“重开发轻保护”下的资源过度开发和破坏。特别是随着景区经营权的放开,外部利益集团看好自然文化遗产资源的资源资产特性以及收益大风险小甚至无风险性,纷纷向自然文化遗产资源伸手,出现了众多的寻租、低价贱卖等现象；而有些人简单地把体制改革与放权和市场化等同。殊不知,在国家自然文化遗产资源管理体制上,放权和市场化已经走得比老牌资本主义国家还要远了,不仅未合理实现公共利益诉求,而且还导致我国自然文化遗产资源成为某些利益集团的“赚钱工具”,严重干扰了这些公共资源的保护工作。

（五）公共景区经济功能无限扩大,价格设置不合理

目前,一些公共景区正在被急功近利者变成“旅游经济开发区”,这种错位开发使“积极开发”替代了“合理利用”,形成了重开发轻保护、重经济轻资源等不良观念,乃至出现了景区城市化、商业化和人工化的不良趋势此外。一些公共景区将门票作为最大的经济收入,以至于许多公共景区的门票“涨声”一片,而相应的门票收入分配并不合理,景区维护费和资源补偿费来源仍旧困难,公共景区门票没有体现它的本来功能。

（六）公共景区企业表现出程度不同的垄断经营特征

比如黄山旅游股份公司将“景区内所有优良企业的经营性资产归股份公司所有”,并在黄山核心区 “精华景区内,享有优先开发权和垄断经营权”,将黄山公共资源纳入企业的垄断经营中；其实,当地政府在推动风景区管理机构企业化经营、景区上市过程中,对风景区经营服务的垄断实际上是一种“行政垄断”；虽然要求景区内旅游经营性设施的建设和经营必须服从保护的目标,但这决不影响着这些握有硬性捆绑经营项目的企业享有垄断经营的特权。特别是在景区管理机构与景区企业的自我代理、垄断经营、自我监管中,容易促使景区管理机构工作重点集中于吸引游客、提高门票收入,即经营性项目上,出现了景区“人满为患”现象；同时,为了拉动游客量,各地政府和各景区不惜投巨资在公共景区核心区内修建大型索道、宾馆和娱乐场所以应付假日里超载的游客量,出现了区内“屋满为患”现象。

四、我国公共景区未来政府规制的若干建议

针对上述问题,我国公共景区在未来政府规制必须在强调保护与开发动态平衡、公平与效率双向兼顾的前提下,研究“市场失灵”和“规制失效”下公共景区政府规制优化的途径,从而进入了再规制与放松规制并存阶段,以期更好地实现保护作为人类遗产的资源和满足人们的旅游休闲需求的双向功能,平衡公共景区各相关利益集团的权益要求,提高公共景区整体福利。

（一）在肯定公共景区所有权与经营权分离的基础上,完善以经营权转让为核心的公共景区产权流转（运行）制度

在强调“市场在资源配置中的基础性作用”的同时,发挥制度在解决公共领域“市场失灵”、有效供给、公平发展等方面的关键性作用,从而为各类公共景区如何推进资源向产品、资源向资本的合理转化,资源权益进入产品市场和资本市场实现高效益运作提供制度保障；同时通过合理地评估公共旅游资产的现存价值和未来增值,构建公平、有效的公共景区产权变更、流转与交易等运行机制,确保国有旅游资产的保值与增值任务,促进景区各利益相关主体的权责利分配,实现景区保护公共资源和承担社会公益的功能,达到可持续发展的目的。

（二）结合景区政企制度设置,根据产权有效运行要求,进一步完善公共景区委托代理契约关系

构筑合理有效的景区企业代理机制,完善景区委托管理契约制度,从而理顺景区管理机构与景区企业的关系,通过相关制度设计来保障企业能够在景区竞争性业务领域实现市场化、企业化和专业化中发挥主体作用；从而建立起适应不同类型公共景区的管理体制,以整合公共景区多元化目标与功能,协调各相关利益主体的利益诉求,以确保实现“强调公平兼顾效率、严格保护积极开发”的双重要求,避免引发公地悲剧、拥挤、利益冲突等问题,提高资源配置效率,促进利益平衡与增加整体福利。

（三）设计和实施体现公平、公益性,追求高效率的政府干预方式,达到“科学”、“和谐”发展公共景区事业的目标

公共景区承担着社会公益事业和市场经济企业的“双头重任”,存在保护与开发、公平与效率的矛盾,政府干预一向占据主导地位,但原有体制下的政府干预只会造成低效率,旧的管制体系反而成为有效治理的障碍,必须探索从公共利益范式到利益集团范式下的激励性规制体系,在新的管理体制下,寻找和尝试新的政府干预手段,以提高政府规制效果。

综上所述,我国公共景区政府规制经历了停滞阶段、规制阶段和放松规制阶段,将进入再规制与放松规制并存阶段,通过产权规制、税费规制、价格规制、特许经营权规制和进入退出规制等众多途径和方法,以促进我国公共景区科学、和谐发展。