文｜项安波

国有企业改革进入关键阶段 

       顶层方案设计审慎推进。十八届三中全会后，为发挥专业化优势和防止部门利益，中央按照业务范围和工作性质，将国有企业改革任务分解到相关部门，这提升了对方案设计质量和要有较高共识度的要求，但共识一旦形成，即具备更为扎实的基础。同时，对国有企业改革的顶层设计方案，中央坚持了问题导向和底线思维等原则，明确了进度服从质量、宁慢勿乱等思路，并且在方案设计进程中及时加强了部门间的协调、进行了更大范围的调研和座谈。频繁的交流、耐心的沟通乃至热烈的争论以及地方国企改革方案的陆续出台，为国有企业改革方案的顶层设计夯实了基础。目前，《中央管理企业负责人薪酬制度改革方案》、《关于在深化国有企业改革中坚持党的领导加强党的建设的若干意见》和《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》已先后出台。 

      地方积极探索与待令启动。到目前为止，大多数省市已陆续出台地方国资国企改革方案。但由于国企改革顶层设计的主要方案尚未出台，地方在深化国资国企改革的实践中，特别是在自行理解和探索一些原则和方向时，一定程度上存在怕踩红线、等待政策现象，实质性改革举措还不多。随着顶层设计方案的陆续出台，地方国企改革的积极性将会得到释放。 

       企业跃跃欲试与存有顾虑。受十八届三中全会决定提出的全面深化改革思路鼓舞，企业对新一轮改革充满期待，特别是对发展混合所有制经济兴趣浓厚。由于中央层面的发展混合所有制经济的改革方案还没有出台，企业也存在一定顾虑：国有企业主要关心如何防范国有资产流失，非国有企业主要考虑如何参与及能否保持适当话语权等问题。相关顶层设计方案的出台，将会规范企业的改革行为和促进参与程度。 

完善国资管理体制为深化国有企业改革创造条件

       某种意义上来说，当前深化国有企业改革的主要对象已不是国有企业，而是国有资本及其之后的党政机构。由于政府在国有资本布局和国有企业治理中具有主导地位，“以管资本为主”加强国有资产监管和完善国资管理体制就显得尤为重要。现行国资管理体制在促进国企做大做强中发挥了重要作用，但也存在“越位”和“缺位”并存、行政化管理方式为主、国资布局不合理等问题。为给深化国有企业改革创造良好条件，国资监管机构需要转变职能和转变管理方式：一方面，需要将与公共管理相关的职能移交给其他政府部门，摆脱“婆婆+老板”双重角色于一身的定位，以更为纯粹地履行出资人代表职责；另一方面，需要从“管企业”转向“管资本”、从偏重于行政化管理方式转向以市场化管理方式为主。 现在，一些地方已开始通过梳理监管事项、建立国资监管清单等方式，来规范国资监管机构依法履行出资人职责和保障企业经营自主权、提升国有企业活力和效率。 

解决历史遗留问题为推进国有企业改革清理障碍

       现存的国有企业历史遗留问题一部分是由于过去改革不到位积累的，主要表现为国有企业仍有大量办社会职能机构和厂办大集体改革进展缓慢等；也有一些是改革后旧体制回潮或国有企业近年来盲目扩张导致的，主要表现为人员回流和辅业回归。国有企业历史遗留问题凝滞了国有资本的流动性、降低了国有企业的活力和价值，是推进国有企业改革必须先行解决的基础性障碍。

       解决国有企业历史遗留问题，关键仍然是“人往哪里去和钱从哪里来”。对于国有企业职工身份问题，可以采取“人资分离”和安排一定的国有资本经营预算等方式加以解决，同时应明确划断时限以终止国有企业职工身份置换这一已不合时宜的做法，逐步改由依照《劳动合同法》、主要通过劳资协商等来解决。对于国有企业办社会问题，应分类解决。能否恰当地消化改革成本是改革成败的关键举措，要建立中央、地方和国企的改革成本分摊机制，与推进混合所有制改革等相结合，探索更市场化的资金筹集渠道。

完善现代企业制度为推进国有企业改革夯实基础

       完善现代企业制度是提升国有企业改革效率与活力的关键，也是推进国有企业改革的基础。由于一股独大等原因导致不少国有企业在公司治理等方面仍有较多问题，让国有企业成为具有现代企业制度特征的独立市场主体的问题还没有彻底解决。

       新一轮的深化国有企业改革，应按现代企业制度要求和遵循市场化方向，优化股权结构和治理结构，深化人事、薪酬和劳动三项制度改革。目前从地方经验来看，主要是结合混合所有制改革优化国有企业股权结构和促进董事会建设，发挥董事会在公司治理中的核心作用，建立、健全协调运转、有效制衡的公司法人治理结构；积极推行职业经理人制度，以市场化为导向、完善并切实落实“三项制度”；消除企业内部行政化的思想意识和运行机制，加强激励约束机制建设等。

有序推进混合所有制改革重在完善国有企业经营机制

        发展混合所有制经济是本次国有企业改革的重头戏，各方对此期望很高。目前来看，将竞争性国有企业发展成为混合所有制企业是地方改革的主流思路之一；推进国有企业整体上市、鼓励混合所有制企业员工持股、将一些业务或二三级公司拿出来引入战略投资者等，成为主要的改革方式。如果顶层方案设计对哪类资产能否混合、如何混合及非国有资本能否控股，员工持股中的“员工”范围界定、持股比例及方式等关键问题，能给出标准或指引，将会有助于有序推进混合所有制改革。同时，也要更加注重利用推进混合所有制改革来实现国有企业丰富生产要素与民营企业灵活经营机制的互补、融合，特别是要实现国有企业经营机制的转换，在“引资”的同时，更要“引制”和“引智”。此外，要防范潜在风险和避免可能的负面效果，《关于加强和改进企业国有资产监督防止国有资产流失的意见》这一保障性文件的出台，体现了对此类问题的重视。最后，在划出防范国有资产流失的改革底线后，还应进一步建立、完善容错纠错机制，用容错机制鼓励改革，用纠错机制降低试错成本。 

成立国有资本运营公司和投资公司是实现“以管资本为主”的核心环节

       成立国有资本运营公司和国有资本投资公司（以下简称“两类公司”）是本轮深化国有企业改革的重要内容。“两类公司”能够直接持有股权、对出资企业履行国有资本出资人代表职责，接受国家所有权政策制定机构的公共管理，与出资人是委托代理关系、与控参企业是股东与公司的关系，运行机制可以参考汇金模式、借鉴淡马锡模式，通过公司治理渠道、以市场化方式参与和影响控参企业的重要经营决策，实现国有股东“人格化”，做“积极股东”但不干预控参企业日常经营；基本功能是国有资本运作平台、体现国有资本的双重属性和实现“双重隔离”：“两类公司”的运行要兼顾国有资本的资本性和公共性，特别是要发挥流动性、突出公益性；以“两类公司”为界面实现政资分开、以“两类公司”董事会为界面实现政企分开。 

       经过三十余年的改革和努力，中国的国有企业在规模与实力、政企关系、公司治理等方面都有了长足进步，在中国经济社会活动中发挥着重要作用，其兴衰事关国民经济发展和国家竞争力，这要求我们摒弃对国有企业的先验判断，明确改革方向、统一改革共识、凝聚改革力量，更为务实理性地进一步深入推进国有企业改革，促进国民经济的整体效率提升和协调发展。

 

（作者简介）

 项安波 

博士、研究员，国务院发展研究中心企业所国企研究室主任