工资决定机制分级监管体系的提出

（一）工资决定机制改革的实施

       党的十九大站在新的历史起点上，明确我国经济已经由高速增长阶段转向高质量发展阶段，作出了贯彻新发展理念、实现高质量发展的部署，提出了培育具有全球竞争力的世界一流企业目标。2018 年 3 月 28 日，中央全面深化改革委员会主任习近平主持召开中央全面深化改革委员会第一次会议并发表重要讲话，会议审议通过了《关于改革国有企业工资决定机制的意见》（以下简称《意见》）。同年 5 月 25 日，国务院印发《意见》，这是自 1985 年《国务院关于国营企业工资改革问题的通知》印发后，国务院第二次出台国有企业工资改革的文件。

      《意见》的重要创新就是在国有企业收入分配制度改革中，第一次明确提出：一是企业应合理确定集团总部工资总额预算，其职工平均工资增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资增长幅度。二是对国有企业工资总额实行分级管理。出资人负责管制度、管总量、管监督，国有企业负责管内部自主分配、管预算分解落实、管具体操作执行，国资委与国有企业权责清晰、各司其职。总的来说，此次出台的《意见》，切实做到了将出资人依法调控和企业自主分配有机结合。

（二）工资决定机制改革的受限

        在《意见》实施过程中，大家都会遇到很多实操问题：一是《意见》要求，“企业应合理确定集团总部工资总额预算，其职工平均工资增长幅度原则上应低于本企业全部职工平均工资增长幅度”。二是《意见》要求，企业未实现国有资产保值增值的，工资总额不得增长，或者适度下降。三是《意见》要求，企业按照工资与效益联动机制确定工资总额，原则上增人不增工资总额、减人不减工资总额。四是《意见》要求，企业按照工资与效益联动机制确定工资总额，但发生新设企业或机构等情况的，可以合理增加工资总额。五是《意见》中关于工资决定机制与中长期激励机制的关系问题。六是《意见》中关于工资决定机制与科技创新奖励制度的关系问题。七是《意见》中关于工资决定机制与国有科技企业激励约束机制的关系问题。八是《意见》的实施有必要探索健全工资分配监管体制机制。

       虽然工资决定机制改革中实操问题的探索取得了一些成效，但是企业工资总额与经济效益挂钩的“一适应、两挂钩”决定机制比较粗放的问题仍然存在。现实中的国有企业情况比较复杂，改革进展不平衡等问题还不同程度存在，导致出资人在直接管控企业工资总量时，面临提升国资监管的科学性、针对性、有效性等问题。

（三）工资决定机制改革的深化

2019 年 10 月 31 日，党的十九届四中全会审议通过的《中共中央关于坚持和完善中国特色社会主义制度、推进国家治理体系和治理能力现代化若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）提出：“形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥国有资本投资、运营公司功能作用。”2019 年 11 月 7 日，国务院国资委印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）明确要求加快实现从管企业向管资本转变，形成以管资本为主的国有资产监管体制。

       由此可见，首先，深化国资国企改革，“以管资本为主加强国有资产监管”，势必要求我们“调整优化工资总额管理方式”，国资委如何管控投资公司、运营公司、产业集团等“三类公司”，这是深化工资决定机制改革的重要前置性工作；其次，在不同国企内逐步探索与之相匹配的差异化管理，合理确定不同企业的工资增减空间；最后，以管资本为主的分级管理的有效传导依赖出资人职责的分级履行。

工资决定机制分级监管体系改革的关键是国有资本体制改革

（一）工资决定机制分级监管体系的形成

国有资本投资公司、运营公司、产业集团“三类公司”总体格局，是以管资本为主改革国有资本授权经营体制的重要内涵、重要举措。《国企改革三年行动方案（2020—2022 年）》对“三类公司”进行了明确界定、系统部署。2021年 2 月 23 日，在国企改革新闻发布会上，国务院国资委党委书记、主任郝鹏在回答国资监管体制改革的问题时表示，改革国有资本授权经营体制，对“三类公司”“一企一策”实施授权放权，进一步聚焦管资本来提升国资监管效能。按照以管资本为主加强国资监管的总体要求，以及“谁出资谁管理”的要求，“三类公司”是一般国有企业的出资人，如下图所示。

强化以管资本为主的国有资产监管体制，这是新时期对提高国有资产监管能力和水平提出的新要求，这就要求我们积极探索和完善与之相适应的工资决定机制分级监管体系，即“三类公司”集团总部职工和其出资企业职工各自的工资决定机制，达到间接管总量、有效调控企业集团职工工资水平的目的。

（二）工资决定机制分级监管体系的理念

       2019 年 4 月 19 日，《国务院关于印发改革国有资本授权经营体制方案的通知》（以下简称《通知》）中要求，“国有资本投资公司以对战略性核心业务控股为主，建立以战略目标和财务效益为主的管控模式，重点关注所出资企业执行公司战略和资本回报状况。国有资本运营公司以财务性持股为主，建立财务管控模式，重点关注国有资本流动和增值状况。其他商业类企业和公益类企业（产业集团）以对核心业务控股为主，建立战略管控和运营管控相结合的模式，重点关注所承担国家战略使命和保障任务的落实状况”。因此，“三类公司”的经营目标是管好国有资本的配置、提高国有资本的配置效率，它与作为市场经营主体的一般的国有企业不是处于平等位置，它不开展其他任何商业性具体生产经营活动，不干预其控股或相对控股的国有企业的日常经营活动。

     《通知》中还明确“出资人代表机构主要对集团公司层面实施监管或依据股权关系参与公司治理，不干预集团公司以下各级企业生产经营具体事项”。2019 年 11 月 7 日，国务院国资委印发《国务院国资委关于以管资本为主加快国有资产监管职能转变的实施意见》（以下简称《实施意见》）再一次明确“依法对国有资本投资、运营公司和其他直接监管的企业履行出资人职责，将应由企业自主经营决策的事项归位于企业，将延伸到子企业的管理事项原则上归位于一级企业，确保该管的科学管理、决不缺位，不该管的依法放权、决不越位”。

构建以管资本为主的工资决定机制分级监管体系

       为落实《意见》要求的“管制度、管总量、管监督，实行分级管理，出资人与国有企业权责清晰、各司其职”的要求，应建立健全与企业功能相适应的集团总部职工工资决定机制，与灵活高效市场化经营机制相适应的子企业职工工资决定机制，与切实增强企业活力相适应的企业集团职工工资决定机制。

（一）集团总部的工资决定机制

       按照以管资本为主加强国资监管的总体要求，国资委应制定企业工资总额管理制度，建立集团总部工资决定机制，强化“效益降，工资降”的定量化机制；对企业集团内部收入分配工作进行指导，加强对企业集团工资总额及其他重大收入分配事项的监督管理。具体可以从以下几个方面入手：一是突出工资总额基数管理；二是突出工资总额分类管理；三是突出工资水平调控管理；四是突出人工成本指标管控。

（二）子企业的工资决定机制

       企业集团应根据自身战略需要，组织开展集团内部工资总额预算编制、申报、执行以及清算工作；结合下属子企业的行业、规模、发展阶段等因素，制定与企业发展相适应的企业内部工资总额管理办法；建立突出效益导向、市场导向的子企业工资决定机制，针对不同类型子企业进行差异化管理、实施有效监管，加强对子企业工资总额及其他重大收入分配事项的监督管理。具体可以从以下几个方面入手：一是落实“两匹配”决定原则；二是落实工资总额分类原则；三是落实按要素分配原则；四是落实内部自主分配原则。

（三）企业集团的工资决定机制

       目前，国有企业集团工资总额与经济效益挂钩的工资决定机制是比较粗放的工资调控原则，面临着很多有待解读的实操问题。《国企改革三年行动方案（2020—2022 年）》提出了“调整优化工资总额管理方式”的要求，所以，应积极探索由出资人通过汇总企业集团总部工资决定机制和企业集团向国资委备案的与其经营目标相匹配的子企业工资决定机制，形成企业集团工资总额与经济效益挂钩的工资决定机制，达到间接管总量、有效调控企业职工工资水平的目的。

（四）工资决定机制分级监管体系的深化

       按照新的要求，国资委不再对企业工资决定机制预算方案进行审批和备案，企业也不再向国资委申报当年的预算方案，改变预算管理方式中存在的国资委与企业之间讨价还价、相互博弈的状况，变预算管理为清算管理，年终清算时通过集团总部决定机制和子企业决定机制确定其工资提取发放是否在各自的决定机制范围内，从而监督企业集团总部和子企业工资总额执行是否合法合规，实行“宽进严出”管理，发现问题必须叫停处罚，转变以往“重审批、轻监管”的管理流程，加强事中事后检查。年终清算时通过集团汇总总部决定机制和子企业决定机制确定整个企业工资提取发放是否在工资决定机制范围内，是否符合企业集团工资总额与经济效益挂钩的决定机制。

       诚然，从根本上解决国企工资决定机制，在于通过国资国企改革的深化，形成以管资本为主的国有资产监管体制，有效发挥“三类公司”的功能作用，推进分配制度改革，完善必要的制度规范，建立健全国企工资决定机制分级监管体系。