1 海南垦地融合发展背景

        2018 年 4 月 13 日，海南省宣布建设自由贸易试验区和中国特色自由贸易港。至此，海南迎来了前所未有的发展机遇，“ 全省一盘棋、全岛同城化 ”成为海南整体谋划发展的重要理念。统筹全省城乡发展、推进农垦和地方城乡一体化，是促进海南农垦与地方经济社会协调发展、充分发挥海南农垦在现代农业建设中的示范带动作用的关键。同时，垦地融合发展，亦是国家“ 一带一路”倡议实施、海南国际旅游岛建设、海南农垦新一轮改革发展、海南国土空间规划等众多重大战略和改革的必然要求。

2 海南垦地融合发展现状

2.1 农垦移交社会职能

       从2010年起，海南农垦便开始按照“体制融入地方、管理融入社会、经济融入市场”的目标 ，逐步推动社会职能移交市县。 2016 年 6 月，在《关于海南农垦农场社会管理属地化改革的指导意见》中提出在推进基层社会治理创新的基础上，海南农垦东昌农场正式挂牌成立“居”，以此正式移交社会管理职能。另外，海南农垦直属医院、医疗卫生、公安、水库、住房公积金及学前教育等机构及事项均全面移交地方；同时，由属地政府进行组织，例如美丽农场、小城镇、危房改造、基础设施等多项民生项目均被纳入地方统筹规划。

2.2 农垦土地资源实施资产化、资本化

       土地作为海南省的宝贵资源，实施土地资本化及资产化，对解决部分资金紧缺问题非常重要。海南省及海南农垦非常支持海南农垦土地资产化、资本化。2019 年 11 月，海南农垦在充分考虑适宜证券化试点的土地清单基础上，积极策划证券化产品 ，并实施“ 工银瑞投—— 海垦控股集团土地承包金资产支持专项计划”，至此，以国有土地租金收益权作为证券产品正式成为可能。该计划的成功实施，是海垦集团土地资本化、证券化改革创新的重要成果，对垦区企业有效盘活土地资源具有重要的示范作用。

2.3 发挥龙头企业作用，进行产业整合

       历年来，海南农垦主要以橡胶为主导产业，其他产业在规模、结构等方面均实力较弱。近年来，海南省迎来改革发展新机遇，作为海南最大的国有企业，海南农垦深感责任重大。因此，海南农垦充分把握改革新动力，坚持创新、协调 、绿色 、开放 、共享的发展理念 ，加快实施“ 八八战略”。 2016 年后，海南农垦明确自身定位和历史责任 ，在产业方面 ，组建了茶业 、果业、胡椒业等公司；在金融方面，组建了草畜、南繁 、医疗养生、金融控股等公司 ；在运营方面，组建了实业、商贸物流等专业化公司。例如，海垦果业通过构建“ 海垦果业集团+ 专业合作社”的股份合作经营模式，联结芒果种植户，实现芒果产业资源的有效整合 ；茶叶公司通过对茶产业资源、茶叶加工、茶叶品牌 、茶叶销售渠道等方面的有效整合 ，解决了海 南茶产业“小、散、弱”等问题。海南农垦通过“八八战略”的实施，充分发挥了龙头企业带动作用，促进了海南现代农业产业转型升级及提质增效，给垦地产业融合发展带来积极影响。

2.4 积极开展招商引资

       为全力支持海南自贸区（港）建设，海南农垦发挥骨干作用，立足于垦地合作、全面发展，保持与地方步调一致，积极开展招商引资工作，为海南经济发展注入新动能 。 2018年5 月 ，《2018 中国(海南)自由贸易试验区(港)百日大招商(项目) 活动实施方案》发布，为各市县政府及各单位的招商工作指明方向。为积极响应该方案，切实推进海南招商引资工作，海南农垦专门制定 了《海南农垦百日大招商活动实施方案》，由海垦集团领导班子亲自指导，成立多个招商小组，围绕海垦“ 八八战略”，依托医疗健康、会展、海洋经济、新能源汽车等产业，对国内外相关行业排名前 5 名的企业、世界（中国）500 强企业等 50 家以上企业实施“走出去”措施，开展点对点招商。在招商过程中，海南农垦以打造一流营商环境、优化服务、极简审批等相关配套政策，吸引了广大客商到海南农垦投资兴业。海南农垦致力于以产业招商、精准招商、以商招商、人才引进和科技招商等方式，与众多投资企业达成共识，签订协议，为充分挖掘海南农垦丰富的资源潜力，推进垦地合作开发、助力海南自贸区（港）建设打下良好基础。

3 海南垦地融合发展存在问题

3.1 规划不衔接

       长期以来，海南农垦系统自成体系，本轮全省“多规合一”规划编制恰逢新一轮农垦改革体制机制及机构人员时期，出现问题主要有：一方面，土地规划 由当地市县政府统筹，另一方面，垦区土地的所有权在农垦企业，使得农垦与市县政府在规划衔接和土地利用工作方面脱节。目前，垦区有近百个生产队居民点建设用地被腾退，农场场部建成区、现有场部及生产队基本未被纳入城镇体系，且建设用地规模基本按照现状用地规模进行确定。据悉，“多规合一”规划划定农垦开发边界面积3.27 万hm2，其中建设用地总量调控指标为2.29 万hm2，农垦新增建设用地指标较少，同时大量农垦场部、连队等现状建设用地被规划为农用地；海南农垦开发边界内划定永久基本农田 980 hm2，陆域生态保护红线593 hm2，二者合计1573 hm2，占开发边界总面积的4.77%，占建设用地可扩展空间的17.9%。据统计，开发边界与陆域生态保护红线、永久基本农田两条底线控制严重冲突，且陆域生态保护红线和永久基本农田零星分散在开发边界内，导致开发边界内的土地难以利用。

3.2 合作不深入

       为确保垦地间形成利益共同体，针对垦地融合发展现状，海南农垦与海南省澄迈、陵水、乐东县政府共同出资成立草畜科技有限公司，共同发展草畜产业，但在企业运营过程中，在公司治理、项目投资决策等方面各股东存在分歧，公司实质性投资难以落实。为了加快推进南平产业园开发建设，海南农垦与陵水县政府共同出资成立南平医疗养生产业园开发建设公司，并积极开展了规划、设计及论证等前期的工作，但在园区开发运营模式、管理机制、产业扶持政策方面很难达成一致。

3.3 对接不顺畅

       过去，海南农垦与地方实行的是并行经济发展政策，分别采用不同的体制和模式，基本为2个相对独立的体系，在经济社会发展中呈现出明显的“二元结构”，造成农垦和地方在行政管理、司法、基础设施建设等方面存在诸多矛盾。随着时代的发展和市场经济的变化，海南农垦产业经济市场化和 社会职能管理改革成为了必然趋势。市场化程度的深入推进和农垦改革的逐步完成，为探索农垦与 地方经济协调发展创造了条件和机遇，垦地合作及 协调发展前景较好。但是，由于垦地的长期发展相 对独立，目前面临诸多融合发展问题，特别是在垦地对接协调上，仍然存在垦地矛盾复杂、沟通效率低、沟通效果不佳等问题，主要表现在职责不清、网格化巡查不完善、联合打击工作协调机制不顺等。

4 海南垦地融合发展实施路径

4.1 空间规划一体化

       政府在编制本市县国土空间规划时，应充分重视垦地融合发展有关事项，建立起与农垦的编制协同关系。一是，在资规局设置“临时坐班”制，根据需要，安排农垦人员在资规局临时办公，允许农垦人员协助开展国土空间规划相关工作，便于对涉及到垦地规划衔接问题时进行及时反馈及处理，确保规划协调工作高效进行。二是，在资规局的协调下，农垦专员与市县国土空间规划编制单位保持密切联系，按照规划传导机制，落实省级规划总体布局和指标分配；由农垦统筹系统内关于国土空间开发、保护、整治修复需求，在农垦系统内优化建设用地空间布局、优化永久基本农田、生态红线布局等。

4.2 产业融入一体化

       农垦企业要积极参与到属地国民经济评价、社会发展计划、政府工作报告等相关工作，根据区位优势、资源禀赋和产业发展定位开展项目策划、招商引资等工作，确保农垦产业与属地区域经济、社会发展相匹配。同时，农垦应在与地方政府协调的基础上，积极参与国土空间规划、产业规划、乡村振兴规划等，建立垦地相互依存、相互促进的良好关系。各市县政府要将农垦各类产业园区建设纳入属地政府的重点工作并给予支持，将园区的发展情况纳入市县政府的考核体系，保证各类园区平等享受所在市县的各项普惠性政策。另外，省级在下达给农垦新增建设用地指标、追加分配每年结余及收回指标时，应统筹考虑，均衡垦地产业发展，促进农垦产业园区健康发展和项目顺利进行。

4.3 公共基础设施建设一体化

       各市县政府应将垦区“ 五网”基础设施纳入到地方统一规划建设中来，给予财政支持，以“ 地方财政资金+ 农垦自有资金+ 社会资本”的投入方式，加大投入力度，补齐垦区基础设施建设短板，推动农垦和地方基础设施建设有效衔接。基层医疗卫生机构标准化建设是海南省推进乡村振兴战略、城乡一体化的重要任务，因此农垦企业要按照“ 用集体土地，建集体设施，供集体使用”的原则，主动配合市县政府相关部门，采取灵活多样的方式，确保各作业区、生产队卫生室建设，补齐基层医疗卫生短板，推进城乡医疗卫生均衡发展，提高垦地间基层卫生机构标准化水平和服务能力。

4.4 土地利用一体化

       目前，垦区部分生产队存量建设用地利用分散、效率低下，造成较大的资源浪费。省级相关职能部门应会同农垦研究出台垦区存量建设用地置换的有关规定，明确在总量不突破的前提下，允许垦区存量建设用地在权属用地范围内，按照集约、节约、高效利用的原则进行空间置换，置换后仍按存量建设用地管理，原乡村存量建设用地置换至场 部周边的土地，纳入城镇开发边界并按城镇建设用 地管理。各市县要以新型城镇化和美丽乡村建设为契机，在建设用地规划布局、建设用地置换手续办理、建设用地供应等方面给予充分支持，推动垦区零散存量建设用地优化布局，盘活垦区存量建设 用地资源，促进垦区建设用地集约节约利用。垦区 建设用地应充分发挥其价值，这对垦地融合发展、支持海南全岛同城化建设具有重要的意义。

4.5 项目招商和落地一体化

        项目招商及落地是产业发展的重要条件。为发挥垦地资源互补优势并充分挖掘海南整体发展潜力，通过垦地一体化建设助力自贸港口建设，对垦地共同推动项目招商和项目落地至关重要。在项目招商方面，需要政府在产业政策、银行贷款、公共基础设施建设等方面给予大力支持，为投资企业创造良好的投资环境；另外，需要农垦做好项目方案策划、资源呈现、土地提供，并积极主动举办各种招商活动，为投资企业进入寻找切入点。在项目落地方面，需要政府将项目纳入规划，并给予供地上的便利；另外，农垦应积极协调政府、投资企业、农场（公司）职工多方关系，在土地征用（租赁）、土地综合整治等方面发挥重要作用，切实推动项目落地和产业发展。

5 保障措施

5.1 组织管理

       首先 ，将农垦发展纳入重要议事日程中来，加强垦地融合发展工作的统筹协调，制定垦地融合发展行动计划年度实施方案 ，形成“ 一级抓一级、层层抓落实”的工作机制，强力推进垦地融合协调发展进程。另外，农垦应设置产业发展战略规划部等部门，并成立垦地融合发展事务办，积极联系政府，携手共进，高效沟通，有效推进垦地融合发展相关事项。

5.2 政策支持

       省政府各职能部门应按照自贸区（港）建设的标准，以垦区作为自贸区港建设中农村地区发展的样板，积极研究垦地融合发展的相关政策需求，以主动创新为工作思路，在土地出让金返还、存量建设用地空间置换、土地流转税费减免等方面给予政策支持，为各市县推动垦地融合发展提供支撑。

5.3 创建机制

      首先，创建融合模式。打破“ 壁垒”，寻求有利于资源共享、利益共存、风险共担的垦地融合发展模式，全面挖掘海南优势资源，实现“ 全省一盘棋，全岛同城化”战略布局；其次，推动机制创新。不仅要建立起合作模式，同时应制定有效的沟通、衔接机制，如规划协同机制、事务联席会议机制、服务协调机制、监管协同机制等；再次，建立保障机制。应建立起垦地社会责任共担机制、重大项目风险评估机制、垦地融合发展协会、垦地融合改革创新机构等。

5.4 人才交流

       首先，加强挂职交流。在省级层面，应根据垦地融合发展情况，由海垦控股集团与省政府各职能部门互派人员挂职，进行学习及交流；在市县级层面，以农场（公司）为主与属地市县政府进行协调，允许农垦派出专员到相关部门进行挂职，必要时，亦可通过农垦提出申请，属地政府根据实际需要，派出相关人员至农垦挂职。其次，加强人才引进。垦地应围绕农垦改革及自贸区（港）建设制定统一人才引进标准并建立人才评价机制，处理好人才引进与培养的关系、刚性引才与柔性引才的关系、新进人才与原有人才的关系，确保能够吸引人才、留住人才。海南农垦土地资源丰富，约占海南全省陆域面积的 1/5，在海南的发展过程中具有举足轻重的地位。特别是在当前海南自贸区（港）建设大背景下，加强垦地融合发展，促进资源优势互补，实现利益最大化，更好的推动与建设海南省“全省一盘棋，全岛同城化”战略布局。